Lineamientos para
Estructurar la Seguridad Social Peruana
FRANCISCO JAVIER ROMERO MONTES
En: Análisis
Laboral – AELE, abril 1990.
El próximo mes de julio la
Constitución Peruana cumplirá diez años de vigencia. No obstante el tiempo
transcurrido, no se ha logrado esbozar un perfil de la Seguridad Social, que
haga posible el cumplimiento de los dispositivos constitucionales en esa
materia.
Algunas accionas aisladas,
adoptadas por los dos gobiernos de la última década, no han logrado vertebrar
un sistema de seguridad social que se adecue al marco constitucional. Dentro de
esas medidas se puede mencionar: el intento de integración de los servicios
asistenciales del Ministerio de Salud con los del IPSS; la dación de la Ley
24786 (Ley Orgánica del IPSS) con un enfoque que no distingue la seguridad
social de su entidad gestora, al buscar mediante dicho dispositivo una
ampliación de cobertura a casi la totalidad de la población, incluso a los
turistas extranjeros, sin contar con los recursos financieros necesarios.
No se puede dejar de señalar
los intentos forzados y desordenados para extender las prestaciones de salud a
comunidades campesinas y de otra índole, mediante la celebración de convenios
que al IPSS no pudo cumplir por la carencia de infraestructura de los servicios
de salud.
Todas estas acciones aisladas
no han dado resultados satisfactorios, porque no obedecen a una concepción integral
que supone la elaboración de un modelo, sino más bien estuvieron encaminados a
obtener resultados políticos momentáneos.
Todo esto origina una
distracción de recursos y esfuerzos en detrimento de la atención de la
población trabajadora contribuyente y el consiguiente deterioro del IPSS. Por
su parte ese sector al cual se pretendió extender la seguridad social, tampoco
está satisfecho.
Lo grave es que estos
resultados han generado una corriente de opinión de desconfianza en las
posibilidades de la seguridad social, como medio de protección frente a los
riesgos y contingencias sociales.
En el presente trabajo,
intentaremos trazar un perfil de lo que debe ser la seguridad social peruana,
de acuerdo a los lineamientos establecidos por la Constitución de 1979.
Marco
Constitucional
En cuanto a cobertura de
población, la Constitución dispone que el Estado garantiza el derecho de todos
a la seguridad social y que la ley regula el acceso progresivo a ella y su
financiación (art. 12°).
En lo que respecta a la
magnitud de riesgos la seguridad social tiene como objeto cubrir las
contingencias de enfermedad, maternidad, invalidez, desempleo, accidente,
vejez, muerte, viudez, orfandad y cualquier otra susceptible de ser amparada
conforme a ley (art. 13°).
El artículo 14° está referido
a la seguridad social de los trabajadores y sus familiares, aunque el último párrafo,
de este dispositivo, establece que el Estado regula la actividad de otras
entidades que tengan a su cargo la seguridad social de los sectores de la
población no comprendidos en el artículo 14°; es decir, de aquellas personas no
consideradas en la legislación laboral peruana.
El marco constitucional, del
tema de la seguridad social se complementa con los artículos 15° y 16°, que
tiene que ver con el derecho, la promoción y la protección de la salud, por
parte de los ciudadanos; así como con la obligación del Estado de señalar una
política nacional de salud, su control, supervisión y aplicación. Los preceptos
constitucionales que acabamos de citar contienen Iineamientos generales que
deben cumplirse y sirven, además para señalar las pautas necesarias para el
diseño del modelo de la seguridad social peruana, a partir de 1980 en que rige
la Constitución.
Creemos que durante la década
terminada ha existido mucha confusión en cuanto a la precisión de las
responsabilidades que les corresponde al Estado, al IPSS y a otras entidades
del sector público y privado, en el desarrollo y participación de la seguridad
social. La carencia de una Ley de bases ha contribuido a la falta de
transparencia y a la ausencia, hasta el momento del modelo que implícitamente
contiene la Constitución de 1979.
Niveles
de Protección
Si analizamos las
disposiciones constitucionales encontramos grados o niveles de protección de la
seguridad social, en relación con la población peruana. Es necesario precisar
que si bien es cierto el Estado debe garantizar el derecho de todos a ese medio
de protección, pero ello no significa Ia adopción de una sola forma para
cumplir el mandato constitucional. Por el contrario se aprecia una pluralidad
de estrategias que nos permita precisar los siguientes planos de cobertura:
a)
Nivel de Aporte Obligatorio y Autosostenido.- En este plano se
ubican los trabajadores dependientes y sus familiares, así como de aquellos que
de alguna forma puedan asimilarse al sistema contributivo tradicional, en el
que el empleador asume la obligación de retener el aporte del servidor, tal por
ejemplo, los pensionistas, los trabajadores de las cooperativas da producción,
de las empresas de propiedad social, de las sociedades agrícolas de interés
social, etc.
No hay inconveniente para que
en este nivel se comprenda también a las personas que, habiendo cesado en la
actividad laboral dependiente, sin derecho a pensión, deseen continuar asegurados
pagando los aportes que en su momento correspondió a su empleador y el que se
le descontaba al trabajador. Se trata pues de los denominados asegurados facultativos.
La misma posibilidad podrían tener los trabajadores independientes.
De manera que las
características fundamentales de este grado de protección es el de ser
obligatorio, autofinanciado por los propios trabajadores y sus empleadores,
fondos intangibles que no pueden ser destinados a fines distintos de los de su
creación, el Estado debe contribuir de alguna forma a su financiamiento.
Las prestaciones de este nivel
deben ser integrales y suficientes de manera que proteja la salud y los
ingresos en dinero que el trabajador deje de percibir debido a las
contingencias, tales como enfermedad, maternidad, accidente, vejez, desempleo,
etc.
Ámbito
del IPSS.- No cabe duda que la administración de este, plano de la
seguridad social corresponde, a lo que en los actuales momentos, es el IPSS
porque el artículo 14° de La Constitución dispone que una institución autónoma
y descentralizada con personería de derecho público, tiene a su cargo la
seguridad social de los trabajadores y sus familiares.
De suerte que el aseguramiento
de sectores de población diferente al de los trabajadores, a tenor de la
Constitución, no corresponde al IPSS. Es por eso que el ultimo párrafo del
citado artículo 14° ordena que el Estado regule la actividad de otras entidades
que tengan a su cargo la seguridad social de la población no comprendida en al
ámbito laboral.
Consiguientemente, la acción
del IPSS ha estado mal encaminada porque lejos de cumplir con los fines que la
Constitución le encomienda, cual es la de proteger a los trabajadores y sus familiares,
ha pretendido, distrayendo los recursos del sistema, extender la cobertura
hacia sectores diferentes.
Esto lo podemos constatar en
la dación de la Ley Orgánica del IPSS, en la que se le asigna a esta Entidad un
ámbito desmesurado, contrastando con el mandato constitucional. Igual podemos
decir de la frustración de la integración de los servicios asistenciales del
Ministerio de Salud con los del seguro social.
b)
Nivel Estatal no contributivo.- Hemos visto que de acuerdo a
la Constitución el Estado garantiza el derecho de todos a la seguridad social y
que su acceso es progresivo. Esto quiere decir que no sólo los trabajadores y
sus familiares deben estar protegidos sino toda la población.
Téngase presente que la
Constitución ha definido con claridad la fuente de financiamiento de la
seguridad social de los trabajadores, así como su ente administrativo. No
existe esa misma precisión en el financiamiento de la cobertura del resto de la
población.
Pero del tenor de los
artículos 12°, 15°, 16° y 19° de la Carta se desprende la obligación del Estado
de dotar al resto de la población de los medios de protección frente a los
riesgos sociales; lo que es más, se proclaman tales beneficios como derechos de
las personas, superándose así los criterios caritativos y de beneficencia que
imperó por mucho tiempo.
En este grado debe
posibilitarse la universalidad de las prestaciones de la seguridad social, como
complemento a la de los trabajadores, sin la posibilidad de sobreposicion. El volumen
de su población, comprendida variaría de acuerdo a las posibilidades del empleo
bajo la forma dependiente. Es decir que las personas que accedan al servicio de
un empleador, automáticamente pasarían al nivel contributivo obligatorio. Por
el contrario quienes pierdan su puesto de trabajo sin derecho a pensión se incorporarían
en este nivel de protección.
La seguridad social en este
plano tiene que ser financiada por los recursos del Estado señalados en su
presupuesto anual. Asimismo la ayuda internacional que no siempre es bien
utilizada se canalizaría hacia este sector. Complementariamente la seguridad
social contributiva tendría que apoyar de alguna forma a este nivel, sin que
tal ayuda signifique la desatención de su sistema. Esta delimitación en estos
dos planos es fundamental y servirá para que el IPSS y el Estado asuman su
correspondiente rol. No es posible seguir pensando que el Estado se desligue,
de su responsabilidad y que el IPSS, con los aportes de trabajadores y
empleadores cubra ese vacío.
El Estado tiene que comprender
que no es posible el desarrollo de un país sino cuenta con recursos humanos
debidamente protegidos.
Para cumplir con sus fines el
Estado tiene un gran radio de acción para organizar la protección recurriendo a
la participación comunitaria de la propia población.
En cuanto la administración de
este plano o nivel establecido, el ordenamiento y delimitación de los recursos
financieros y de la población cubierta, el propio IPSS, previo ajuste y
saneamiento de sus inconvenientes y dificultades, podría asumir su conducción.
De esa forma el ámbito
subjetiva no sería distinto al que tiene el plano contributivo obligatorio que
considera las prestaciones como un derecho.
c)
Nivel de Seguridad Social Complementarias. Los regímenes complementarios
buscan añadir o mejorar las prestaciones que otorga un régimen público u
obligatorio ya existente. Por lo general obedecen a la consideración de que el
límite máximo del régimen público es demasiado bajo y que en todo caso se desea
un acercamiento entre la prestación y el nivel de vida alcanzado por el
asegurado.
El objetivo de los regímenes
complementarios, es pues justamente, asegurar prestaciones más elevadas, lo que
implica el pago de contribuciones también más altas que las que se abona al
sistema público. Esa es la razón de que en los países subdesarrollados hayan
prevalecido los regímenes públicos. En cambio los países industrializados y
desarrollados favorecen más los regímenes complementarios y privados. En los
actuales tiempos, la verdadera protección que asegure un género de vida similar
al que tuvo en sus años de trabajo una persona, sólo se podrá obtener con un
régimen complementario.
Es aquí donde adquiere una
gran importancia el nivel de aseguramiento complementario, lástima que las posibilidades
para acceder al mismo, dependan de la capacidad remunerativa o de ingresos del
trabajador. La Constitución Peruana contempla la asistencia del nivel
complementario, tanto en el caso del seguro obligatorio contributivo como en el
no contributivo.
Seguro
Contributivo Obligatorio y Seguro Complementario.
El seguro obligatorio está
referido exclusivamente a los trabajadores dependientes y su administración
corresponde al IPSS. Sin embargo la Constitución permite la existencia de otras
entidades públicas o privadas en el campo de los seguros, siempre que ofrezcan
prestaciones mejores y adicionales y haya consentimiento de los asegurados.
Esto quiere decir que los trabajadores, además de contar con un seguro obligatorio
pueden, si así lo desean, tomar un seguro complementario.
Como ya hemos visto la esencia
del seguro complementario consiste en que sus prestaciones deben añadir algo
nuevo a los beneficios del seguro obligatorio, que tiene un carácter básico.
De ahí que nuestra
Constitución supedite el funcionamiento de seguros complementarios a la
voluntad de los trabajadores y al mejoramiento de los beneficios.
Se ha pretendido que la
existencia del seguro complementario, de acuerdo a nuestra Constitución,
significaba la abolición del nivel contributivo obligatorio, en el caso de los
trabajadores. Pero en su momento tuvimos la oportunidad de aclarar que esto no
es así.
Basta leer el artículo 14° de
la Constitución, en forma integral, para descartar tal posibilidad.
El problema que surge aquí es
cómo hacer posible el seguro complementario en países como el nuestro, en los
que las contribuciones al seguro obligatorio ya mellan considerablemente la
remuneración del trabajador. Difícilmente, entonces se podría financiar una
cobertura complementaria porque ello significaría una doble contribución.
A la luz de esta consideración
resulta injusto que se hayan abolido los topes máximos de los sueldos sobre los
que recaían el pago de aportaciones del seguro obligatorio. Esto impide que los
trabajadores con remuneraciones que se encuentran por encima del monto máximo
de las prestaciones, no puedan nunca acercar los beneficios de la seguridad
social al del nivel de vida que tuvieron cuando trabajaban.
Es oportuno señalar que en
algunos países como Francia, algunos empleadores han acordado, con el Seguro
Social Obligatorio, a continuar abonando contribuciones en menor proporción a la
que les corresponde bajo la denominación de ''cuota de solidaridad", pero
sin derecho a percibir prestaciones. De esta forma se desarrolla el seguro complementario
libre, sin la abolición de la obligación de contribuir a la seguridad social
básica.
En nuestro país existen
empresas con esta disposición que buscan canalizar sus pretensiones, sin haber
sido escuchadas hasta el momento.
Son muchos los trabajadores
que no obstante ser cotizantes al IPSS, no reciben prestaciones sino que
recurren al seguro complementario que han sido tomados por sus empleadores. En
otros casos como el de algunas Empresas Públicas, no se abonan las aportaciones
al IPSS y de hecho se han apartado del seguro obligatorio y lo han sustituido
par el seguro complementario.
Creemos que esta informalidad
debe terminar regulándose, mediante dispositivos, la coexistencia del seguro
obligatorio y el complementario, bajo criterios equitativos.
El
Seguro Complementario y el Seguro no Contributivo.
De acuerdo a nuestra
Constitución el seguro complementario no sólo es posible con el obligatorio y contributivo,
sino también con el no contributivo. Tal prescripción se encuentra en el párrafo
del artículo 14°, que le ordena al Estado regular la actividad de otras
entidades que tengan a su cargo la seguridad social de los sectores de la
población no come rendidos anal seguro obligatorio de los trabajadores.
Esto significa que pueden muy
bien coexistir el IPSS y otras entidades de seguridad social. La seguridad
social básica de los trabajadores, cuya contribución es obligatoria, es de
competencia del IPSS, pudiendo los mismos mejorar ese nivel básico mediante el seguro
complementario, que escapa del dominio de dicha entidad.
Pero la seguridad social
complementaria de la población que no está comprendida en el seguro obligatorio
contributivo, puede muy bien organizarse fuera del ámbito del IPSS, mediante la
creación de otras entidades públicas o privadas.
Conclusión
Las consideraciones antes
expuestas nos llevan a concluir que, de acuerdo a la Constitución, la seguridad
social peruana debe organizarse por niveles planos o grados, los mismos que podrían
ser los siguientes:
a) Nivel básico obligatorio, a
cargo del IPSS, que comprende a los trabajadores dependientes y sus familiares.
b) Nivel estatal no
contributivo, financiado por el Estado, que comprendería a la población sin
relación de trabajo.
c) Nivel complementario,
voluntario, al que podrían recurrir tanto los del nivel básico obligatorio y
las personas no comprendidas en el mismo.
d) Es posible la coexistencia del
IPSS con otras entidades, públicas o privadas, en el desarrollo de la seguridad
social peruana.
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