LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU CARÁCTER OBLIGATORIO
Por:
Francisco Javier Romero Montes
En:
Vox Juris (1989)
1.
— MARCO CONCEPTUAL.
El hecho de que don Simón
Bolívar hubiera afirmado, en uno de sus discursos, que "la mejor forma de
gobierno es la que puede dar al pueblo el máximo de seguridad política de
seguridad económica y de seguridad social", demuestra que la idea de "seguridad
social" es tan amplia y que puede emplearse en sentidos muy variados.
Incluso complementando el punto de vista del Libertador, podemos añadir que tanto
la seguridad política como la económica implica seguridad social. No existe
política de tan fuerte efecto social que la política económica, afirma Isuani[1].
De manera que la expresión
"Seguridad Social" no tiene un significado a priori sino que hay que
buscar un significado a posteriori. Para tal efecto Dupeyroux[2] nos propone abandonar la
idea de política de seguridad social, que muy bien puede confundirse con política
social, y que es demasiado general y atenerse al concepto de sistema de seguridad
social, que tiene un contenido más preciso, ya no a partir de los fines
perseguidos sino de los medios, que tienen una connotación más técnica, veamos:
Casi todos los países utilizan
la expresión "seguridad social" cuando se refieren a la forma o
mecanismo para afrontar determinados riesgos a los que está expuesta su
población. Si bien la estrategia puede ser diferente pero es posible encontrar
aspectos comunes a partir de los cuales se tendrá una visión de lo que es la
seguridad social.
La Organización Internacional
del Trabajo (0IT) en su Convenio N° 102, también denominado "norma mínima
de seguridad social" enumera los riesgos sociales que constituyen un
denominador común en toda colectividad, tales como: enfermedad, maternidad,
invalidez, vejez, accidentes, desempleo, riesgos profesionales, cargos de
familia, muerte, etc.
Este Convenio es la piedra
angular de toda organización de seguridad social en razón de que exige un esfuerzo
organizado de la colectividad para la correspondiente protección. Pero si se
agrupan bajo el término de "seguridad social" todos los esfuerzos
directos e indirectos de un país para prevenir y luchar contra las
consecuencias de tales riesgos, sería necesario toda la actividad de un estado
moderno, confundiéndose de esta forma los conceptos de política de seguridad social,
y política social. Así por ejemplo para la protección contra la enfermedad, no
basta tener hospitales, médicos y remedios sino que es necesario un medio
ambiente adecuado y que las personas se encuentren debidamente nutridas, lo que
implica una acción de salubridad y alimentaria, aspectos que se alejan de lo
que es la seguridad social como sistema.
La expresión sistema de
seguridad social, está ligada a la utilización, por parte de los países, de
ciertos procedimientos para enfrentar a los riesgos sociales ya enumerados. Así
por ejemplo en algunos lugares existen las mutualidades, en otros los sistemas
redistributivos a nivel de trabajadores, que consiste en el descuento a todos,
por un lado, y la distribución en dinero o en especie, por el otro. En otros
casos los estados asumen tal responsabilidad con sus recursos presupuestales.
Este razonamiento nos Ileva a
superar la imprecisión y confusión entre los conceptos de seguro social y
seguridad social. El seguro social es un sistema de seguridad social históricamente
ligado al problema planteado por la clase obrera. Se trata de una forma o
procedimiento para proporcionar seguridad social a la clase asalariada y que,
en un determinado momento, era la más necesitada y por lo tanto requería de
medidas de garantía frente a su inseguridad.
Hoy, en las comunidades
sub-desarrolladas, poseer un puesto de trabajo constituye de alguna forma, un privilegio,
toda vez que la mayoría de su población no puede ejercer el "derecho al
trabajo" proclamado por el artículo 23° de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos.
No obstante, en muchos de
estos países se continúa con un sistema de seguridad social que sólo alcanza a
los asalariados, no porque sean los más necesitados sino por la facilidad del
financiamiento sin la participación del Estado. Esta situación puede ser muy
cuestionable, pero estamos frente a lo que conceptualmente debe entenderse como
un "sistema de seguridad social".
En otros países el
procedimiento y comportamiento es diferente; sus gobiernos han comprometido la
necesidad de un nuevo enfoque y han adoptado los ajustes pertinentes. Tal es el
caso de Nueva Zelandia cuyo sistema de seguridad social estipula que el Estado
tiene la obligación de asegurar a cada persona un mínimo vital o social. Por su
parte el sistema británico considera que todos los miembros de la colectividad
se mantienen por encima de un límite sociológico considerado como mínimo, en
todas las eventualidades que afecten la garantía de los ingresos, sin la
obligación de presentar la prueba de la indigencia. En estos casos estamos
también frente a un "sistema de seguridad social" de connotaciones
diferentes.
En síntesis, podernos afirmar
que la seguridad social como sistema ha tenido una evolución en la cual la OIT[3] encuentra las siguientes
fases:
1°. — La época de
paternalismo, caracterizada por las obras de caridad privadas y de beneficencia
pública que cuidaban de los pobres bajo condiciones duras y humillantes.
2°. — La etapa de las
mutualidades y los regímenes para los empleados públicos y para algunos
trabajadores del sector privado.
3°. — La fase del seguro
social obligatorio que tuvo la virtud de cubrir cada vez más contingencias y
más ocupaciones, aunque su actuación en sus primeros tiempos estuvo dirigida
exclusivamente al ámbito de los trabajadores dependientes. En esta etapa se
desarrolló las cajas para las diferentes ocupaciones o sectores de la
actividad.
4°. — La seguridad social
universal en cuya fase se incorporan las nociones de prevención y una gama de
servicios con la finalidad de preservar y elevar la calidad de la vida de las
personas y las familias. Dentro de esta concepción la seguridad social tiene
como objetivo la promoción, mantenimiento, reparación y rehabilitación del
equilibrio físico, económico y social de la población.
Debe hacerse presente que
estas fases o etapas no constituyen reglas o caminos por donde pasan necesariamente
los diferentes países, siendo posible advertirse en algunos, más de una de las
formas a la vez.
Así por ejemplo la seguridad
social peruana tiene una predominancia de la tercera fase, esto es la del seguro
social obligatorio, pero subsiste algunos regímenes especiales que corresponden
a la segunda etapa. A su vez se aprecia un intento hacia una seguridad social
universal, ubicable en la cuarta etapa.
2.
— SITUACION ACTUAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
La seguridad social en los
actuales momentos tiene problemas. Se le acusa de haber contribuido a la
agudización de la crisis económica por ser muy costosa, y de influir en el
incremento del gasto público y desequilibrio presupuestal de los estados;
justamente por esa razón los gobiernos, en muchos casos, han constituido un
obstáculo para el desarrollo de la seguridad social. Disponer de más recursos
para este fin, ha significado una reducción del volumen de ahorros y por ende
de los fondos disponibles para inversiones de desarrollo. De ahí que algunos
tratadistas afirman que la carga del costo de la seguridad social, atenta
contra el desarrollo económico.
Por otra parte se dice que la
seguridad social genera inflación debido a que el monto de las cotizaciones que
abonan los trabajadores y empleadores, para financiar la seguridad social,
reduce los ingresos de estas personas, circunstancia que da lugar a que los
trabajadores hagan mayores demandas salariales y sus patronos a su vez, para no
disminuir sus utilidades, cargan el mayor costo de la seguridad social a la
totalidad de la población consumidora.
Pero sobre todo se remarca que
no obstante su considerable costo la seguridad social no ha resuelto el
problema de la pobreza; a pesar del sin número de promesas, cada día son más
los países que consta-tan la existencia de condiciones de vida desfavorables.
De suerte que la seguridad
social es un tema de discusión, apreciándose dos temperamentos: por una parte
están las razones de los que reclaman su extensión hacia un horizonte
universal, así como su mejoramiento y un mayor apoyo por parte de los estados.
Pero por otro lado se aprecia una comprensible negativa de la población
cotizante a seguir incrementando sus aportes, para financiar planes de
extensión de cobertura a grupos de personas que no contribuyen.
A esto hay que añadir, nuevos
elementos de carácter político social, en el debate, como muy bien lo señala el
informe de la OIT[4].
En primer lugar, desde diferentes puntos de vista ideológicos, critican
cerradamente a la seguridad social por no haber podido satisfacer las
aspiraciones de las clases más necesitadas. En otros casos se pone en duda toda
la estructura sobre la que se ha levantado la seguridad social, y por lo tanto
piden un replanteamiento radical. Muy ligados a esta consideración están los
que sostienen que ya no es posible financiar el mejoramiento de la seguridad social,
sin comprometer seriamente el desarrollo económico de los países e impedir, al
mismo tiempo, el crecimiento de los ingresos reales en dinero de los
cotizantes.
En efecto, en casi todos los
países fuertemente industrializados se abonan una gama de prestaciones que va
desde las pensiones hasta la asistencia médica gratuita, a la totalidad de la
población. La magnitud de estos beneficios se ha traducido en un incremento del
costo. Así por ejemplo en la Comunidad Europea, algunos países, al finalizar la
década de 1970, gastaban hasta la tercera parte de su producto interno bruto en
la seguridad social. En los países de Europa Oriental el costo oscilaba entre
el 7.5 y 16 por ciento del producto material neto[5] .
3.
— LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERU.
Uno de los primeros
dispositivos en materia de protección social lo constituye la Ley 1378 de 20 de
enero de 1911, sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, cuando
aún no se había establecido el seguro social obligatorio.
Según este régimen eran los
propios empleadores quienes debían asumir la responsabilidad por las
consecuencias de las contingencias. Como la Ley 1378 les permitía contratar
pólizas en las compañías de seguros, la mayoría de los empresarios optaron por
derivar la responsabilidad, pagando el correspondiente premio a la entidad
aseguradora.
Así cuando un trabajador era
víctima de un accidente de trabajo, debía entenderse con la compañía de
seguros, debiendo recurrirse a un procedimiento judicial, en donde se discutía,
la naturaleza de la contingencia, el grado de incapacidad y la asignación de la
correspondiente pensión en caso de invalidez.
Todo esto resultaba muy
oneroso para el trabajador puesto que debía solventar los gastos judiciales, al
margen del tiempo que duraban los procesos. El accidentado recibía una pensión,
en caso de invalidez, que no se incrementaba en forma automática frente a la
devaluación. Era necesario, para lograr el aumento de la pensión, recurrir
nuevamente a un procedimiento judicial. Para superar tales inconvenientes en
1972 se dictó, el Decreto Ley 18846 por el cual el Seguro Social asumía la
cobertura de los riesgos profesionales, quedando los empleadores obligados al
pago de una aportación exclusiva para financiar el régimen de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales.
Este cambio favoreció a los
trabajadores, porque fue suprimido el trámite judicial y sobre todo se ha garantizado
el incremento de las pensiones en forma periódica. Otro beneficio consiste en
que el nuevo tratamiento ha permitido que los pensionistas de sobrevivientes de
este régimen (viudez y orfandad) tengan acceso a las prestaciones de salud de
la seguridad social.
El año 1936, por Ley 8433, se
crea por primera vez en el Perú el seguro social obligatorio en beneficio de los
trabajadores obreros, a cargo de la denominada Caja Nacional de Seguro Social.
Los riesgos comprendidos eran los de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y
muerte, más no así los de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
que debían continuar a cargo del propio empleador.
El año 1949 se inicia el
seguro social obligatorio para los empleados, mediante la Ley 10941, a cargo
del denominado Seguro Social del Empleado. El año 1961 se dicta la Ley 13724
que aprueba su estatuto definitivo.
De esta manera quedó
establecido en el Perú un sistema dual de seguro social obligatorio. Después de
una experiencia de largos años, el 6 de noviembre de 1973 se dictó el Decreto
Ley N° 20212 que dispuso la unificación de las dos entidades, para dar lugar al
Seguro Social del Perú. Posteriormente, por Decreto Ley 23161 de 16 de julio de
1980, éste se transforma en "Instituto Peruano de Seguridad Social",
pero no se estableció una estructura orgánica completa, razón por la que el
Parlamento está debatiendo su ley orgánica.
En cuanto a sus prestaciones
la seguridad social peruana tiene un régimen de pensiones regulado por el
Decreto Ley 19990 y un régimen de prestaciones de salud normado por el Decreto
Ley 22482.
Subsiste como un rezago, el
régimen especial de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales sólo
para los trabajadores obreros. El aspecto relativo al pago de aportaciones está
legislado por el Decreto Ley 20808 y su reglamento. Falta legislar sobre el
seguro de desempleo y las prestaciones sociales.
Para completar este panorama
es necesario señalar que la Constitución Política del Perú del año 1979, ha
elevado a nivel de precepto constitucional el derecho de los peruanos a la
seguridad social, los riesgos objeto de cobertura y la autonomía administrativa
de la entidad gestora.
4.
— EL CARÁCTER OBLIGATORIO DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
No se puede negar que la
seguridad social tiene inconvenientes no sólo en los países industrializados
sino también en los países pobres. En los primeros se le acusa de tener un
costo muy elevado y de no haber cumplido su objetivo de erradicar la pobreza.
En los países sub desarrollados, la población protegida reclama un crecimiento
vertical de las prestaciones, esto es un mejoramiento sustancial de las mismas.
De otro lado no se ve con simpatía una extensión hacia una mayor población sino
existe la contribución económica de los nuevos beneficiarios.
Se aprecia así un contraste en
el comportamiento de la gente; por una parte protesta porque las prestaciones
no son suficientes, pero por otra, se niega a pagar una mayor aportación. En la
seguridad social es factible el otorgamiento de mejores prestaciones siempre
que se cuenta con dinero.
La seguridad social peruana
muestra un rostro ostensiblemente desfavorable, sobre todo en el campo de las
prestaciones de salud. La población que asiste a sus centros asistenciales
tiene problemas de salud que, en gran parte de los casos, afecta su
comportamiento sicológico. Al no encontrar la debida comprensión por parte de
sus servidores, surge el descontento. En realidad el personal que atiende los
centros asistenciales, en su mayoría, no está capacitado para atender
adecuadamente. El mal trato y la indolencia frente a las aflicciones es común.
En otras palabras, no existen las relaciones humanas idóneas para una buena
atención.
A esto hay que añadir el hecho
que la seguridad social no tenga un canal de información y de educación
adecuados, pese a haber superado hace 15 años su etapa de fragmentación y logrado
su integración en una sola entidad. Muchas veces, por esa falta de información,
la gente tiene una idea distorsionada de la seguridad social. Se piensa que se
trata sólo de una carga social, olvidándose de los beneficios y de su
significado como medio para lograr la cohesión de la sociedad.
En nuestro país durante los
últimos meses se ha planteado como solución, a la serie de deficiencias en la
atención de la población asegurada, la supresión del aseguramiento obligatorio
ante el Instituto Peruano de Seguridad Social y la posibilidad de la creación
de otras entidades que puedan brindar prestaciones de seguridad social.
Si bien es cierto no se ha
definido qué características y naturaleza podrían tener las entidades
paralelas, pero con gran insistencia se ha hablado de la privatización de la
seguridad social, lo que implicaría que entidades de derecho privado
incursionen en este ámbito, dándole de esta manera un carácter lucrativo.
La otra posibilidad
consistiría en que los trabajadores no estarían obligados a afiliarse al
Instituto Peruano de Seguridad Social y en este caso su inscripción sería
meramente facultativa, quedando la población que no desee hacerlo, al margen de
la protección.
Una última probabilidad
estaría dada por la voluntad de los trabajadores para, a nivel de actividad
ocupacional o gremio, organizar sus mecanismos de seguridad social.
No es nuestro propósito
rebatir cada una de estas posibilidades. Aceptar cualquiera de ellas significaría
la destrucción de la seguridad social y el retorno a etapas ya superadas.
En consecuencia, sostenemos
que la seguridad social no puede dejar de ser obligatoria y que su integración
en un organismo de carácter social o público es consustancial a su máximo nivel
de desarrollo alcanzado hasta el momento.
Los fundamentos que sirven de
sustento a esta consideración son de carácter doctrinario y jurídico, los
mismos que se pueden concretar en la siguiente forma:
a)
FUNDAMENTOS DOCTRINARIOS.
—
La Seguridad Social como Sistema Orgánico.
Cuando hablamos del carácter
orgánico nos estamos refiriendo al aspecto ontológico de la seguridad social,
esto es, a su entidad o sustancialidad. En este sentido, el aporte de Lord
Beveridge es definitivo. En efecto, sobre la consideración de que la
colectividad es responsable de un mínimo social al que todos tienen derecho,
diseñó un sistema de seguridad social, al que las comunidades aspiran y son
pocas, todavía, las que han logrado hacer una realidad.
Basado en los principios de
universalidad, unidad e integración consigue vertebrar una organización simple,
coherente y completa, de defensa contra los factores sociales de la miseria; se
propone mantener a todos los miembros de la colectividad nacional por encima
del umbral sociológico, considerado como mínimo, en todas las eventualidades
que afecten la garantía de los ingresos del núcleo familiar[6].
Por el principio de la
universalidad la protección no se limita sólo a los trabajadores asalariados
sino que se extiende al conjunto de la población. Esta universalización se
justifica por la situación desfavorecida de determinadas categorías de personas
no asalariadas y por la necesidad de basar el sistema sobre una solidaridad
ampliada a las dimensiones de una nación.
Pero el principio de la
universalidad tiene que ver también con la diversidad de riesgos. La seguridad
social reagrupa a todas las eventualidades que se han venido cubriendo de
manera distinta; es decir que esta disciplina está llamada a hacerse cargo del
conjunto de percances previsibles que puedan afectar la seguridad de las
personas.
Sin duda, la garantía de una
protección completa, desde el período de gestación hasta la muerte del ser humano,
estará dada por el carácter global de la institución que tenga a su cargo el
manejo de la seguridad social. Adoptar una actitud diferente significaría el descuartizamiento
de este importante medio que el hombre ha logrado desarrollar.
Otro de los principios que
sirve de sustento a la seguridad social es el de la unidad, según el cual la
concepción de la protección implica un objetivo igualitario, es decir la
prestación está desprovista de la magnitud de la contribución como
contrapartida.
Finalmente, por el principio
de la integración la seguridad social debe ser considerada en el conjunto de la
política económica y social, puesto que existen factores íntimamente ligados
que influyen en su desenvolvimiento y comportamiento cotidiano.
Toda esta concepción expuesta
suscitamente, nos muestra que la seguridad social es toda una entidad
articulada y funcional; desmembrarla significaría atentar contra sus fines y
objetivos. La solución a sus problemas en todo caso no está en destruirla sino
en corregir sus males que impiden un correcto funcionamiento.
—
La Seguridad Social como Pacto Social.
La seguridad social peruana
está financiada fundamentalmente por los trabajadores y empleadores. En forma
errónea se pretende que sean éstos los que decidan cómo deben protegerse frente
a los riesgos sociales. Pero aún siendo así cabría preguntarse si los gobiernos
deben dejar que cada individuo adopte sus propias disposiciones en materia de
seguridad.
La seguridad social es un
hecho que atañe a la totalidad de la población en determinado momento. Cada miembro
tiene obligaciones y derechos dentro del conglomerado social. Se trata pues de
un acuerdo social tácito en el cual intervienen todos los habitantes de un
país. Los trabajadores constituyen una parte muy significativa por el hecho de
ser los financiadores del sistema de seguridad social. Pero este papel es
transitorio porque en el futuro, cuando se conviertan en población pasiva, no
tendrán más ese rol, como no lo tuvieron en el pasado cuando aún no estaban en
capacidad de trabajar. En todo caso fue la generación precedente la que les
garantizó las medidas de seguridad, como que la generación posterior les proporcionará
las condiciones necesarias, cuando ellos ya no puedan valerse por si mismos.
La seguridad social está
llamada a proteger al hombre desde la etapa de su gestación hasta después de su
muerte, toda vez que se proyecta a los sobrevivientes. Durante la etapa del
embarazo se acude al gestante y a la madre con los cuidados del caso; la
atención continúa en el periodo de lactancia y se prolonga hasta los 18 años,
edad en la que la persona adquiere su status de elemento activo, desde el punto
de vista laboral, y por lo tanto, se convierte en un cotizante de la seguridad
social hasta que ingresa dentro la población pasiva, y finalmente la muerte,
dejando en muchos casos sobrevivientes a los que les alcanza la protección.
Como se puede apreciar, durante todo este ciclo la seguridad social, como una
especie de envoltura, está presente con su protección, sin tener en cuenta el
rol del individuo en las diferentes etapas de la vida.
De manera que la seguridad
social es patrimonio de los gestantes, de los niños, de la población activa,
pensionista, de los desocupados, de los inválidos de los enfermos, etc. Todos
contribuyen a su mantenimiento en su momento. Unos tuvieron esa responsabilidad
ayer, otros la tienen hoy, los otros la tendrán mañana. Así se logra la
continuidad del sostenimiento de la seguridad social a través del tiempo.
Partiendo de esta premisa, la
conclusión es clara, los que constituyen la población activa o trabajadora, actualmente,
son parte de un todo, cuya estructura está regulada por principios y reglas que
tienen su origen en la calidad humana, sin la cual no es posible convivencia alguna.
Luego, no está permitido,
socialmente, que una parte del conglomerado social se desarticule y evada la
responsabilidad de cargar, sobre sus hombros, la satisfacción de necesidades
que se originen en los riesgos sociales que acecha a los que no pueden vivir de
su trabajo; como que no sería correcto que se olvidara que en el futuro, esa
parte de la población que pretenda separarse, necesitará de alguien que se haga
responsable de los riesgos que los aceche.
De suerte que el pacto social
no solamente tiene un carácter estático, sino más bien dinámico; que origina un
acuerdo generacional que le da un sentido de continuidad en el tiempo.
Cualquier cambio en el ámbito
de la seguridad social será bienvenido siempre que se preserve esa continuidad.
Creemos firmemente que esa posibilidad estará garantizada en la medida en que
los esfuerzos de la comunidad se encuentren integrados en una entidad, antes
que dispersos. Estamos convencidos que ninguna empresa de carácter privado
podría asumir una responsabilidad de tal magnitud, so pena de la quiebra del
negocio. La experiencia nos muestra que las empresas de seguro privado
clasifican los riesgos en buenos y malos, según las condiciones favorables o
desfavorables, con lo cual se atenta contra el principio de la universalidad y
la solidaridad nacional.
—
El Costo Social.
El costo de la seguridad
social sea cual fuere su modalidad y ámbito, atañe a la totalidad de la comunidad
nacional, es decir, tiene un carácter social.
Cualquier sistema de seguridad
social, que beneficie a la población o a una parte de ella, por pequeña que
fuera, significa que el Estado tiene que dedicar recursos económicos ya sea
directa o indirectamente para ese fin. El financiamiento directo puede estar
constituido por una asignación presupuestal, lo que implica desatender otras
necesidades de desarrollo de la comunidad.
Indirectamente, en los
sistemas contributivos, como el nuestro, también el estado deriva recursos
hacia el financiamiento de la seguridad social, porque las cantidades que
trabajadores y empleadores abonan, son deducidas de la masa imponible sobre la
cual se abona el impuesto a la renta. De esta forma el fisco capta menores impuestos,
lo que redunda en perjuicio de la población que no está cubierta por la seguridad
social, por cuanto no se podrá realizar otras obras que sí los podría
beneficiar.
Este hecho, sorprendentemente,
constituye una contribución solidaria, de los que no gozan de protección, en
favor de los que sí tienen seguridad social.
Pero el carácter social del
costo de los medios de protección de la clase trabajadora no se agota aquí,
sino que se da aún en los casos que el Estado no intervenga en forma alguna.
Suponiendo que el empleador fuera el único que financiara la seguridad social,
sabemos que éste a la larga, incluirá este gasto dentro del costo de producción
del bien o servicio. Así en el precio de venta de los mismos, el empresario
recupera el mayor gasto, y quienes pagan o solventan la seguridad social, en
definitiva son los consumidores, dentro de los cuales se encuentran los propios
trabajadores. Por lo tanto la seguridad social no sólo es propiedad de los
asalariados sino de toda la comunidad.
No se justifica pues entonces los gestos
que a veces adoptan los empleadores y trabajadores aportantes frente a los que
no contribuyen. Tienen razón los asalariados y asegurados de las urbes cuando
protestan por el mal servicio o las deficiencias de las prestaciones. Tendría
mucho más derecho a la protesta aquella población desocupada, o la gente del
campo, por no recibir ni siquiera una prestación deficiente, no obstante que
indirectamente contribuye al sostenimiento de la seguridad social de una
minoría. No reclama simplemente porque nadie se lo ha dicho, nadie le ha mostrado
el comportamiento de esta dinámica económico-social.
—
La Seguridad Social como Servicio Público.
La seguridad social no solo concierne
a los pobres o a los trabajadores, es algo más que eso. Constituye una
respuesta a la preocupación de todo ser humano, de saber que la calidad de su vida
se encuentra preservada frente a lo previsible en lo económico como en lo
social.
El funcionamiento de los
seguros sociales nos mostró sus limitaciones y que era necesario pasar a una
idea más amplia. La sociedad debía responder a los estados de necesidad de sus
miembros cualquiera fuera su origen. Así lo comprendieron países como Nueva
Zelandia, Gran Bretaña, La Unión Soviética, entre otros.
En esta nueva concepción muy
bien se puede afirmar que Ia idea del riesgo es reemplazada por la de carga social;
el titular de la prestación es el hombre y no solamente el asalariado. En los
seguros sociales, subyace todavía la idea de la culpa; los sistemas más
evolucionados se fundamentan en el principio de la responsabilidad colectiva y
solidaria.
Institucionalmente apreciamos
que Ia seguridad social va adoptando las características de un servicio público,
cuyo objetivo antes que capitalizar es distribuir. Lo prioritario es señalar
las contingencias contra las cuales debe protegerse a la población, después,
buscar sus recursos de financiamiento. La etapa en Ia que había que condicionar
Ia cobertura de los riesgos a Ia disponibilidad de recursos, ha sido definitivamente
superada en muchos países.
Por lo tanto, los fines y
objetivos de la seguridad social rebazan cualquier propósito de Ia empresa
privada, por su magnitud. Tarde o temprano el poder público tendría que
intervenir, por Ia naturaleza de los intereses que entran en juego, en la organización
de un servicio destinado a satisfacer necesidades de carácter comunitario.
b)
FUNDAMENTOS
La Seguridad Social tiene una
amplia fundamentación jurídica tanto en el campo del derecho interno como
internacional. Así por ejemplo Ia Declaración Universal de los Derechos Humanos
proclama que "Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a
la seguridad social, y a obtener mediante el esfuerzo nacional y la cooperación
internacional, habida cuenta de Ia organización y los recursos de cada Estado,
la satisfacción de los derechos económicos sociales y culturales indispensables
a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad" (Art. 22). El artículo
25° añade "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de
subsistencias independientes de su voluntad.
Como se puede apreciar en esta
declaración, la seguridad social es consustancial a la organización de toda sociedad,
en cuyo ámbito los individuos deben encontrar una garantía frente a los riesgos
que afecten su integridad humana; luego es función del estado el encausamiento
adecuado de los esfuerzos que para tal fin desarrolle la comunidad.
Por otro lado la Organización
Internacional del Trabajo recomienda que los medios de vida debería
organizarse, siempre que fuera posible, a base del seguro social obligatorio
(Art. 618° del Código Internacional del Trabajo). En otra parte al referirse al
costo de la seguridad social se agrega que el gasto de las prestaciones,
incluyendo el de la administración, debería distribuirse entre los asegurados,
entre los empleadores y entre los contribuyentes, de suerte que sea equitativo
para los asegurados, y evite una carga demasiado gravosa a las personas
aseguradas de escasos recursos, y trastornos a la producción (Art. 640°).
En estos enunciados se
condensan la necesidad de la obligatoriedad de la seguridad social; de otra
forma no podría hacerse efectiva la solidaridad entre los que pueden
garantizarse una seguridad y los que por falta de recursos, no tengan esa
posibilidad. En el derecho peruano la seguridad social siempre tuvo carácter
obligatorio. No es posible hacer seguridad social, financiada fundamentalmente
por aportaciones, si no tiene carácter obligatorio. Existe una relación muy
estrecha entre población y seguridad social, de ahí que la demografía sea
indispensable en su establecimiento y funcionamiento. En la medida en que la
población cotizante sea mayor, el monto del aporte será menor. Son menos los
que solicitan prestaciones, son más los que aportan.
Socialmente, sólo en un sistema
de seguro obligatorio puede darse la redistribución de la riqueza que es uno de
los fines de la seguridad social. Los trabajadores con baja remuneración serían
los más perjudicados con un sistema libre de seguro, pues sus escasos recursos
no les permitirían financiar un régimen distinto de seguro para ellos y sus
familiares.
5.
— LA OBLIGATORIEDAD DEL SEGURO EN LA CONSTITUCIÓN PERUANA.
Quienes son partidarios de la
desarticulación de la seguridad social han pretendido encontrar en la
Constitución el fundamento para sus propósitos, como lo veremos más adelante.
Nosotros creemos, por el contrario, que la Carta Magna consagra el carácter
obligatorio de la seguridad social.
Ei Artículo 12° establece que
"El Estado garantiza el derecho de todos a la seguridad social. La ley
regula el acceso progresivo a ella y su financiación".
Este artículo compromete la
participación del Estado como elemento protagónico. Luego existe una
responsabilidad en tal sentido. Pero cuando el dispositivo nos habla del
"acceso progresivo de la población" habría que preguntarse, acceso a
dónde. La respuesta no puede ser otra que dentro de un sistema, esto es dentro
de un todo orgánico, que potencialmente pertenece a todos los peruanos y cuyo
gobierno y manejo esté a cargo de alguna entidad.
Este temperamento es
corroborado por el artículo 14° de la Constitución, el mismo que dispone que "Una
institución autónoma y descentralizada con personería de derecho público y con fondos
y reservas propias, aportados obligatoriamente por el Estado, Empleadores y
Asegurados, tiene a su cargo la seguridad social".
El precepto constitucional
proclama por una parte la unidad de la seguridad social en una sola institución
a la que deben afiliarse los trabajadores y sus familiares y aportar obligatoriamente
no sólo los asegurados sino los empleadores y el Estado. Resultaría entonces
inconstitucional si se dictara una ley que permita a los trabajadores
desafiliarse del IPSS y liberarse del pago de contribuciones.
Pero entonces, cuál es el fundamento
que esgrimen los que pretenden la disolución de la seguridad social, como
sistema, para hacerla en términos voluntarios y no obligatorios o para
privatizarla. Una respuesta inconveniente, pero jurídica, sería la
modificatoria de la Constitución; pero no es así, quienes plantean la
desafiliación de empleadores y asegurados lo hacen invocando el artículo 14° de
la Constitución vigente.
El párrafo cuarto del artículo
acotada, prescribe: "La existencia de otras entidades públicas o privadas
en el campo de los seguros no es incompatible con la mencionada institución,
siempre que ofrezcan prestaciones mejores o adicionales y haya consentimiento
de los asegurados. La ley regula su funcionamiento".
Consideramos que la redacción
de este párrafo es desafortunado, por decir lo menos, porque da lugar a una
confusión innecesaria. De no habérsele puesto, la situación sería mucho más
clara y objetiva. En nada beneficia a la seguridad social su contenido, salvo
que hubiera la intención de confundir. Es lógico que cumplido lo estrictamente
obligatorio es permisible que las personas, si sus recursos se lo permiten y
así lo desean, puedan tomar seguros complementarios, la constitución no necesitaba
decirlo.
El hecho de que el párrafo
cuarto que estamos comentando hable de "Mejores y Adicionales
prestaciones" y que además sea necesario el consentimiento de los
asegurados, lleva a pensar que se trata de una alternativa, es decir que la
existencia de "otras entidades" serviría para reemplazar al seguro
obligatorio a cargo del IPSS. Nosotros no compartimos ese criterio, porque no
es posible la interpretación aislada del párrafo cuarto, sino dentro del contexto
de todo el artículo 14° de la Constitución, de donde fluye el carácter
obligatorio del aseguramiento en la entidad que, por mandato de la carta, debe
tener a su cargo la gestión de la seguridad social peruana, y que en los
actuales momentos corresponde al Instituto Peruano de Seguridad Social.
Pero al margen del contenido e
interpretación del dispositivo acotado, existe una sólida doctrina y principios
que perfilan la seguridad social como un ente orgánico cuya naturaleza
dominante es su carácter social y por eso mismo obligatorio y no voluntario.
Cualquier intento de legislar, alejándose de esa consideración, sería ir contra
la esencia de la seguridad social. En consecuencia, cuando el párrafo cuarto
del artículo 14° de la Constitución se refiere a la compatibilidad entre la
institución gestora y otras entidades públicas o privadas, en el campo de los
seguros, lo hace en términos de complementariedad. Es decir que no existe
impedimento para que, una vez cumplido con el seguro social obligatorio, adicionalmente,
y si así lo desea los interesados, puedan tomar otro tipo de seguro.
6.
— CONCLUSIONES.
— Para abordar el estudio de
la seguridad social como disciplina, es necesario hablar de "sistemas de
seguridad social", que tiene un significado concreto, lo que no se logra
cuando uno se refiere a la "seguridad social", que tiene una
connotación desmesurada.
— La expresión "sistema
de seguridad social" está ligada a la utilización, por parte de los
países, de ciertos procedimientos para enfrentar los riesgos sociales
contemporáneos.
— Es aspiración de las
naciones el establecimiento de un sistema de seguridad social que proteja a la
totalidad de su población, para cuyo efecto es indispensable el rol protagónico
de los estados, lo que no sucede en los países sub-desarrollados.
— La seguridad social debe ser
obligatoria y su integración en un organismo de carácter social o público, es
consustancial a su máximo nivel de desarrollo alcanzado hasta el momento.
— El carácter global de la
institución que tenga a su cargo el manejo de la seguridad social es la mejor
garantía de una protección completa, desde la etapa de gestación hasta la
muerte del ser humano.
— La seguridad social implica
un acuerdo o pacto social del que no puede separarse unilateralmente un sector
o la totalidad de los cotizantes.
— El costo de la seguridad
social, directa o indirectamente es solventado por la totalidad de la
población, luego es patrimonio de toda la colectividad.
— La seguridad social por sus
fines, tiene el carácter de un servicio público y por lo tanto, no puede ser
objeto de negocio privado.
— Por mandato de la
Constitución la afiliación y pago de aportaciones de todos los trabajadores, a
la entidad que tiene a su cargo la seguridad social, es obligatoria; en
consecuencia, no puede dictarse ley alguna que disponga lo contrario.
— La existencia de entidades
públicas o privadas, en materia de seguridad, es compatible con la institución
que tiene a su cargo la seguridad social peruana, a condición de que se cumpla
con el aseguramiento obligatorio en esta última.
[5] El producto material neto es el valor neto total de los
bienes y servicios producidos por la economía.
[6] Perrín,
la Seguridad Social como Ideología y como realidad, Revista Iberoamericana de
Seguridad Social, año XVIII N91 Pág. 152.
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