De la
protección a la promoción
El rol de
la legislación laboral y las relaciones industriales en las políticas de
creación de puestos de trabajo en América Latina
Luis Aparicio Valdez y Jorge
Bernedo Alvarado
Análisis Laboral -mayo 2002
El 28 y 29 de abril de 2000 se
llevó a cabo en Modena (Italia) la Conferencia Anual del International Club
Meeting of Labour Law Journals en la que participaron las revistas del Club of
Labour Law Journal que incluimos a continuación: An lisis Laboral (Per ),
Industrial Law Journal (Reino Unido), Japan Labour Bulletin (Japon), Lavoro e
Diritto (Italia), Relaciones Laborales (España), Arbeit und Recht (Alemania),
Australian Journal of Labour Law (Australia), Comparative Labour Law &
Policy Journal (Estados Unidos), Bulletin of Comparative Labour Relations (Bélgica),
Industrial Law Journal (Sudáfrica) y The International Journal of Comparative
Labour Law and Industrial Relations (Italia).
Actuó como coordinador el
Centro Internacional de Estudios Comparados de la Universidad de Modena
(Italia) que dirigía el profesor Marco Biaggi, sensiblemente fallecido hace
poco. En las reuniones de este grupo, cada publicación está representada
normalmente por dos investigadores quienes presentan un trabajo que es luego
discutido. Así intervinieron entre otros Marco Biagi y Michele Tiraboschi de
Lavoro e Diritto (Italia), Hideyuki Morito y Shiruya Ouchi de Japan Labor
Bulletin (Japón), Manfred Weis y Marlene Schmidt (Alemania), Rudolf Buschmann y
Torsten Walter de Arbeit und Recht (Alemania), Roger Blanpain de Bulletin of
Comparative Labour Relations (Bélgica), Luis Aparicio Valdez y Jorge Bernedo
Alvarado de Análisis Laboral (Perú), etc. Los trabajos que se presentan en
estas reuniones tienen que ver con un país en particular o con varios. Los de Análisis
Laboral siempre se refieren a Latinoamérica. Esta reunión fue seguida un año
después por otra que tuvo lugar en Bruselas (2001) y hace pocas semanas se
llevó a cabo la más reciente, en Filadelfia.
1. EL PANORAMA LATINOAMERICANO
América Latina es el
continente joven del mundo, separado del subdesarrollo extremo, pero con
naciones que están todavía en proceso de formación y de búsqueda del desarrollo
industrial sostenido. Es también el continente que muestra las mayores
desigualdades internas, así como las esperanzas de superarlas en mediano plazo,
gracias a la calidad de sus recursos humanos, disponibilidad de materias primas
y capacidad de atraer inversiones. Igualmente, debe destacarse que en los
noventa, logró estabilizar la totalidad de sus regímenes políticos extendiendo
la democracia en todos los países.
Este subcontinente representa
aproximadamente el 8.5 por ciento de la población y el 6 por ciento de la
producción mundial, destacando los volúmenes productivos de Brasil, y luego de
México y Argentina que explican la mitad del producto regional.
En su constitución geográfica
y política, pueden distinguirse algunos bloques. Hacia el norte, México se
halla integrado comercialmente con Canadá y Estados Unidos, pero es de gran
influencia comercial sobre las naciones –de menor tamaño– de América Central y
las islas del Caribe. Continuando hacia el sur, se tiene el bloque regional
andino (Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia) y, hacia el sudeste, el
grupo del Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay) al que se integra
Chile.
Latinoamérica fue muy afectada
por la ola inflacionaria y las medidas de ajuste de precios y salarios para
enfrentarla que se aplicaron en varios países (Chile, Argentina, Perú, Bolivia
y, en menor grado, Brasil, México, Venezuela, Ecuador) especialmente en los
años 80 y ha sido también sumamente disminuida en sus potencialidades por el
oneroso servicio de su deuda externa. Posteriormente, especialmente México en
1995 y Brasil en 1998, han tenido que enfrentar procesos de recesión y ajuste
financiero con impactos significativos para toda el área, además de los
provenientes de las crisis del Sudeste Asiático y de Rusia.
En la actualidad, la región
puede ser considerada exenta de la hiperinflación, aun cuando hay países que
conservan tasas inflacionarias de dos dígitos (Venezuela, Ecuador, Colombia,
México, Nicaragua, por ejemplo). La perspectiva de la producción, sin embargo,
no es la más deseable en la región, siendo la mejor noticia la recuperación
mexicana.
En cuanto a la situación del
desempleo, con cifras para el tercer trimestre de 1999, éste afecta de manera
más grave a Argentina cuya tasa de desempleo abierto urbano fue 14.5, Colombia
(19.8), Ecuador (11.1), Panamá (13.0), Perú (9.8), Uruguay (12.1) y Venezuela
(15.3). Es igualmente alto en el Caribe: Barbados, Jamaica y Trinidad Tobago
tienen tasas de 11.1, 15.8 y 12.9, respectivamente. Tasas bajas –y
sorprendentes– se hallan en Bolivia (4.4, en este caso para 1997), Honduras
(5.4) y México (2.6), posiblemente atribuibles a un intenso crecimiento de la
informalidad, en un medio sin seguro de desempleo.
Estos países serán el objeto
de nuestro análisis, en lo referente al desempeño de la legislación laboral y
las relaciones industriales en el acompañamiento de las políticas de generación
de empleo.
2. EL MUNDO DE LA LEGISLACIÓN
LABORAL PROTECTORA Y SU MERCADO LABORAL
Durante la mayor parte de este
siglo, América Latina ha sido considerada –con las variaciones que se pueden
esperar por épocas y países– como una región con predominancia de legislaciones
laborales protectoras del empleo. En esta perspectiva, las relaciones laborales
individuales se fundaban en el mantenimiento de una sólida relación entre el
trabajador y su puesto de trabajo y en la complementación del salario por
sucesivos beneficios respecto a sus condiciones de empleo.
Las relaciones colectivas, por
su parte, se asentaban en el desarrollo y consolidación del trípode clásico del
derecho colectivo del trabajo: sindicalización, negociación colectiva y huelga.
Más aún, el objetivo esencial
del derecho del trabajo, proteger empleo y salario, fue ampliando su radio de
acción hacia la vigilancia del propio sistema social, intentando establecer en
éste las reglas de un sistema protector aún más amplio, cuyas manifestaciones
mayores serían seguramente las redes de seguridad social y la presencia
institucional de los trabajadores en el diálogo nacional.
Las primeras décadas del siglo
XX en la región fueron en esto, aurorales, en el sentido de la aparición de
movimientos sociales que logran imponer el sistema de normas laborales que
ahora denominamos clásico. Igualmente, el tercio intermedio fue de desarrollo y
consolidación de estas normas en la mayor parte de países, a pesar de la
presencia extendida de dictaduras militares represivas. Y veremos después que
los fines de la centuria han sido de revisión y debate. Insistimos, asumiendo
un patrón regional suficientemente “general” como para ser expositivamente
útil.
Ahora bien, es muy importante
subrayar que el sistema de relaciones protector tenía más bien dos sustentos
estructurales esenciales: el primero, la composición del mercado laboral; y, el
segundo, la expansión del sistema industrial de producción en serie; ambos, con
claras relaciones entre sí. En muchas naciones latinoamericanas, si no en
todas, las primeras décadas de este siglo mostraron un desbalance en el mercado
de trabajo entre las necesidades de mano de obra y la disponibilidad de la
misma. Este desbalance era de sentido inverso al actual. Es decir, faltaba mano
de obra respecto de los flujos de inversión –en especial después de la primera
guerra mundial y la consolidación de la hegemonía de Estados Unidos– orientada
hacia la región para la explotación de materias primas, el establecimiento de
la industria básica y el desarrollo de su propio mercado.
La insuficiencia de la mano de
obra encontró buena correspondencia en la conformación de relaciones de trabajo
que privilegiaban inicialmente la asociación del trabajador con su puesto de
trabajo –por ejemplo la obligación del preaviso para las renuncias, o las contrataciones
por plazos amplios– fundando la estabilidad laboral en el puesto de trabajo
sobre necesidades del mercado.
El otro gran sistema de
atracción fue, por supuesto, el poder adquisitivo creciente de las
remuneraciones en el mundo occidental durante la “edad de oro” de la expansión
industrial moderna. Ambos fenómenos de largo plazo, la necesidad de atraer a la
mano de obra y la creciente capitalización de Occidente, fueron plenamente
coherentes con el sistema de relaciones laborales que ahora se considera
protector. Esta capitalización creciente permitió, además, sostener inicialmente
el desafío demográfico de la región: el del aumento con velocidades crecientes
de su volumen de población y la concentración urbana de estos pobladores que
aumentaban a un ritmo sin precedentes en la historia mundial.
El impacto del acelerado
crecimiento de la población, sin embargo, no se reflejó inmediatamente en el
mercado de trabajo. Se tenía que esperar una generación, al menos, para verlo
ingresar, y permanecer presionando el mercado durante cuatro o cinco décadas.
Felizmente, la “edad de oro” de la expansión industrial bajo el modelo de
producción en serie, era un sistema de producción con requerimientos crecientes
de mano de obra, asociados a la ampliación de la demanda mundial, que permitió
absorber inicialmente el excedente en la oferta laboral. En efecto, el modelo
estaba fundado en las economías de escala, es decir en el abaratamiento de los
costos de producción por unidad de producto, conforme el volumen de dicha
producción se incrementara. Estaba, además centrado en la transformación, y por
tanto en un sector que tenía encadenamientos productivos tanto con el sector
primario, extractivo, como con el sector terciario, de comercio y servicios. Y,
finalmente, se asociaba con profundas variaciones del consumo (el confort, la
revolución del transporte y las comunicaciones, los requerimientos energéticos,
la transformación electromecánica) y los ingresos que reforzaban estas
demandas.
Es cierto, finalmente, que las
relaciones laborales protectoras del trabajador, se fueron tejiendo con su
propia historia particular en cada nación, en función de sus avances
democráticos, con idas y vueltas de sus instrumentos legales. Pero la lección
de fondo en el largo plazo, que queremos rescatar en estas notas, es que
existía un enorme telón de fondo del proceso, signado por las dimensiones y
características del equilibrio en su mercado laboral. Y que por tanto, el
cuestionamiento o sustitución de este modelo, tendrá que buscar su explicación
en transformaciones estructurales de similar envergadura.
3. LOS CAMBIOS DE LA
GLOBALIZACIÓN Y LA NUEVA ECONOMÍA.
Hacia los años setenta, como
se ha señalado suficientemente, el próspero mundo occidental de la posguerra,
comenzó a mostrar sus signos principales de agotamiento. El mapa comercial
mundial se transformó de manera radical por la expansión de la productividad
japonesa, y luego, la de los tigres asiáticos, y comienza a tener un sentido
claramente concentrado en el hemisferio Norte. Los procesos productivos van
abandonando el modelo industrial de producción en serie, para trasladarse hacia
los servicios especializados y derivados del desarrollo de la electrónica, con
requerimientos decrecientes de mano de obra. La presencia de sistemas de
transporte más rápidos y de barcos factoría, así como nuevos sistemas de
conservación y em-balaje, recortan las necesidades de mano de obra local en los
países productores de materias primas. El flujo financiero se hace más intenso
y dependiente de la valorización de acciones de los grandes consorcios
internacionales y sus decisiones sobre los mercados de bienes y capitales.
Las condiciones de la
producción, el esquema general de requerimientos del trabajo, entonces, se
transformó, disminuyendo dichos requerimientos. Pero, sobre todo, el ritmo y
orientación de la acumulación, sufrieron enormes cambios. Mientras que la
población era creciente hacia el Sur, la disponibilidad de capitales tendía a
concentrarse en el Norte. Podemos recurrir a un testigo poco pasible de
parcialidad, como el Banco Mundial, para graficar esta creciente brecha. Nos
dice esta institución en su informe de 1995, que la relación entre el
ingreso per cápita de los países más ricos y el de los más pobres aumentó de 11
en 1870 a 38 en 1960 y 52 en 1985. Ello indica una tendencia que debe situar
esta distancia en una proporción actual cercana a 65 veces de ingreso promedio
por persona de un país rico respecto de uno del extremo de los más pobres.
4. LA CRISIS MUNDIAL DE
EMPLEO. LAS PARTICULARIDADES LATINOAMERICANAS
Entramos así al proceso de
crisis del empleo mundial. Pero no se trata de una crisis homogénea. Por el
contrario, tiene una visible doble faz, derivada de dos formas diferentes de
economía y de población. La solución al problema
del empleo en el mundo, no puede obviar la verdad fundamental del
ensanchamiento de la brecha de recursos y disponibilidades, pues en las raíces
de este proceso de alejamiento está también la posibilidad de una solución
duradera.
Por otra parte, estas dos
realidades contrapuestas adoptaron, al menos en las formas, el ideario liberal
promovido por los organismos multinacionales de financiamiento como alternativa
económica y social a la crisis inflacionaria y recesiva generalizada en los
años ochenta. Lo cual no dejaba de ser contradictorio, y se confirmó así por el
muy diverso grado de fidelidad al “Consenso de Washington” en las naciones
industriales y en las economías en desarrollo, especialmente latinoamericanas.
Así, en el escenario liberalizador, diversas políticas afectarían de manera
severa al mercado laboral latinoamericano, además de la legislación expresa
destinada a su desregulación, en proporciones bastante más severas que los
ajustes que pudieran haberse dado en la sociedad europea o norteamericana,
además de las obvias diferencias en los niveles de partida de la comparación.
En principio, muchos países de
América Latina tuvieron que pasar por el aro de una seria y brusca restricción
del consumo, como alternativa forzada para salir de los elevados ritmos de
inflación en que habían caído. Esta aplicación de shock se dio en ocasiones
partiendo de situaciones muy graves de pobreza y sin mayores medidas de protección,
o con medidas insuficientes. En el fondo, el dilema era que si bien una medida
de restricción súbita e intensa del consumo es definitivamente capaz de cortar
la inflación, vale la pena discutir cómo aplicarla en naciones ya pobres, y
cómo superar el efecto posterior en la prolongación de los elevados niveles de
pobreza.
A las acciones de shock
estabilizador, debían suceder en este generalizado esquema, las de reformas
conducentes a crear un escenario de mercado libre y globalizado, que tendría
que generar el crecimiento a través del desarrollo de las ventajas comparativas
y la competitividad de los países y por el desempeño de éstos como centros de
atracción de capitales.
Sin embargo, el curso de las
medidas ha sido variado, y en el balance, hasta el momento, son mayores sus problemas
que sus éxitos, aunque se haya impuesto su eficacia en la estabilización inflacionaria
y se les reconozca haber rescatado la importancia de mantener como principio la
disciplina fiscal. En efecto, las políticas de liberalización en las tasas de interés,
el tipo de cambio y el comercio, así como la venta de las empresas públicas y
la disminución del campo de acción del Estado, crearon –muy especialmente ante
el debilitamiento de la inversión y las crisis financieras– un entorno sumamente
adverso a la generación de puestos de trabajo. Tal situación ha sido más
notable aun en los países en los que la abstinencia del Estado en programas de
empleo ha sido total o limitada a pequeñas acciones destinadas a crear efectos
de demostración.
En buena parte de los casos,
el ajuste se viene prolongando paralelamente a un déficit crónico en la cuenta
corriente de la balanza de pagos –evidentemente alimentada por las onerosas
condiciones del servicio de la deuda exterior– y se teme la presencia de un
difícil futuro para las naciones cuando:
a) Esta descompensación
comercial y del gasto fiscal no pueda ser ya cubierta por la venta de activos
públicos, o cese la atracción de los capitales “golondrinos” obtenida mediante
tasas de interés altas;
b) las empresas más
importantes que pertenecían a la economía estatal o concesiones diversas en
explotación de materias primas o servicios, superen su etapa de inversión y
pasen a retornar sus ganancias hacia los países de origen; y,
c) algo más lejos, pero de
incalculable impacto a juzgar por la experiencia de la segunda mitad de los
noventa, para cuando pueda producirse el caso de una crisis financiera del
Norte, particularmente de Estados Unidos, cuya subsecuente recesión tendría
efectos mayores sobre las débiles y externalizadas economías locales.
La salida exitosa que crease
una corriente exportadora en los países latinoamericanos, asentada en los
sectores económicos de mayor eficiencia, y que desarrollara, a partir de estas
instancias, el crecimiento del producto y la generación de empleo suficientes,
está todavía ausente. Las inversiones se han concentrado en sectores de escasa
intensidad en la demanda de mano de obra, como los extractivos, o en servicios
monopólicos, con el componente adicional de importaciones significativas de
bienes de capital. Ello quiere decir, sobre todo, que no se ha logrado quebrar
el problema estructural de estas economías –crecer a costa de su desbalance
comercial y financiero– que pudiera garantizar la cobertura de sus exigentes
metas de generación de empleo e ingresos en el mediano y largo plazo.
Como balance, no solamente se
mantienen los problemas de empleo e ingresos de la región, sino que también sus
fuentes estructurales. Por tal motivo, tanto los propios organismos
multinacionales como los gobiernos, han ingresado a procesos de estudio de la
implementación y a la crítica de la propia esencia de los programas
neoliberales; desde luego, con la inevitable intermediación de los procesos
políticos.
5. LOS ARGUMENTOS DE LA
FLEXIBILIZACIÓN EL ROL DE LA LEGISLACIÓN LABORAL EN LA GENERACIÓN DE EMPLEO
Es conveniente especificar
algo más los cambios producidos por las nuevas ideas en la organización de la
producción y sus efectos en la flexibilización o desregulación del mercado de
trabajo. En primer lugar, debe
tenerse en cuenta que existía en el mundo, y en América Latina en particular,
suficientes razones para cambiar el esquema laboral proteccionista como
resultado directo de las transformaciones en el sistema productivo y las exigencias
de la competencia entre empresas y países.
Concepciones básicas de las
relaciones laborales y la política de empleo tienden a cambiar por efecto del
progreso técnico. En especial, se cuestiona la contratación por tiempo
indefinido y el carácter “estable” del puesto de trabajo, con varios argumentos
atendibles.
En primera instancia, se
afirma, es muy difícil que pueda mantenerse invariable la cantidad de
trabajadores de las empresas ante las necesidades de reestructuración del
aparato productivo, sin una evidente desventaja de costos, inclusive en el
corto plazo. Las empresas han pasado por procesos de redimensionamiento,
descentralización productiva y fusiones, como alternativa de sobrevivencia en
el mercado, simplemente para reducir
sus costos laborales constantes y no quebrar frente a otras empresas que actúen
en condiciones de menor rigidez de su mercado laboral.
De otra parte, con frecuencia
los derechos laborales han estado asociados a la permanencia de los
trabajadores en la empresa, encareciendo la remuneración al trabajo por el
“error” de mantener a los trabajadores en sus puestos y no acudir a fórmulas de
rotación, lo cual era practicado por quienes no se sujetaban a tales reglas.
Puede aducirse que la conservación de la planta laboral produce especialización
y conservación de las inversiones en recursos humanos. Pero esta parece ser una
razón menor ante los requerimientos de renovación y el hecho práctico de que
los salarios reales que evolucionen automáticamente en función del tiempo –en
condiciones de productividad constante– se incrementarían aunque la inflación
sea nula, y la dificultad de que la productividad evolucione de manera permanente
a mayores ritmos que la inflación.
La permanencia del contrato
laboral indefinido era de difícil futuro, como se ha podido observar. En los
países en que ésta se hallaba establecida o aún se mantiene, esto se trasluce
en los diversos sistemas de elusión legal que se fueron generando (excepciones
para trabajo temporal, principalmente) y en la simple práctica ilegal. En
general, puede afirmarse que había en este campo una necesidad real de
modificar algunas reglas para favorecer las decisiones de inversión y
contratación de personal.
Otro punto de apoyo para la
reforma del mercado laboral, en este caso, para la flexibilización de los
salarios, era una razón de costos. En esencia, si adoptamos una visión
contable, se trata del mismo fenómeno de fondo: cantidad de trabajadores y
monto de sus remuneraciones pertenecen a un solo asiento, el de los costos del
trabajo. Que algunos países hayan iniciado sus cambios por las vías del empleo
y otros por las de los salarios, hasta integrar ambos, ha dependido más de la
negociación de las alianzas políticas de los gobiernos.
En el ámbito del derecho
colectivo, el argumento mayor ha
sido el requerimiento de autonomía de las partes. Bajo el esquema
proteccionista del trabajador, era común encontrar en la legislación la
intervención del Estado como árbitro final de las disputas entre empleadores y
trabajadores, particularmente en el terreno de la negociación colectiva. Ello,
además de politizar los resultados, que es la justificación adversa más
inmediata, era proclive a la pérdida del espacio de negociación, y de manera
más amplia, podía frustrar el desarrollo del diálogo entre empleadores y
trabajadores, limitar las iniciativas y frustrar la identificación de intereses
comunes. Se perdería así –se arguye– el eje de una negociación más asociada al
incremento de la productividad e inclusive, a la protección del empleo. En su
acepción menos benigna, la recurrencia a la autonomía ha llevado a la desconcentración
e individualización de la negociación colectiva, volviendo sus patrones hacia
los moldes originarios de la relación civil.
Se aducían otras razones para
cambiar el esquema laboral, no menos ciertas, pero en la mayor parte de casos
de menor incidencia. Por ejemplo, el grado de complicación que se había
generado en las normas por sucesivas concesiones políticas a los sectores
laborales, que generaban derechos de menor valía y llevan a la contradicción
entre una legislación abundante en beneficios y su vigencia en un medio de
salarios escasos y sumamente bajos. En otras ocasiones, como la sobreprotección
del trabajo femenino, las normas estaban desfasadas de la realidad social y de
las propias demandas de la población (en este caso, el género) afectado. La
reforma legislativa, entonces, aparecía como una excelente ocasión de unificar
la normativa dispersa y de eliminar sus aristas superfluas.
Esta batería de alegatos
fundamentó las diversas revisiones de la legislación que se han visto en el
área y que examinaremos después en sus términos y alcances y, sobre todo,
variedad. La flexibilización laboral se extendió en la normatividad –o apareció
como una imposición fáctica– para facilitar las decisiones de empleo. Ha
tenido, sin embargo, muy diverso curso, afectando de manera diversa, tanto al
empleo, como al salario, la movilidad ocupacional y las condiciones de trabajo.
6. EL NUEVO ROL DE LAS
RELACIONES INDUSTRIALES
Pero corremos el peligro de
pensar que los cambios derivados de la nueva organización de la producción,
solamente se reflejaban en la flexibilización de las normas laborales, mientras
que las relaciones industriales no tenían propuestas para adaptarse y dar
viabilidad a la nueva situación. Eso sería como pensar que los nuevos paradigmas
productivos solamente podían tener efectos cuestionables en el mundo del
trabajo, sin que el universo de las relaciones industriales fuera capaz de
implementar una transformación y adaptación orientada hacia la búsqueda del
bienestar.
Por el contrario, la enorme
importancia adquirida por el conocimiento y la creatividad, ha llevado
aparejados cambios en la naturaleza de la organización productiva y de las
relaciones industriales que pocos lustros antes no se imaginaron.
La administración de las
empresas, para comenzar por lo importante, pasó a ser más horizontal, en el
sentido de reducir significativamente las jerarquías para fomentar las
responsabilidades compartidas por todos los integrantes del proceso productivo.
Las cadenas de mando se relativizan, la distinción tajante entre el trabajo
“intelectual” y el “manual” tiende a desvanecerse, los procesos de revisión de
las normativas internas se multiplican en búsqueda de consensos capaces de
brindar sostenibilidad a las empresas en un entorno competitivo.
Un segundo eje de las nuevas
relaciones es la revalorización de la participación de los trabajadores en los
procesos de gestión, utilidades y propiedad de las empresas. Con múltiples
antecedentes, pero con una clara influencia de las políticas industriales de
Japón, las relaciones modernas implican cada vez más ampliamente una
participación laboral activa no solamente en la determinación y solución de
problemas, sino también en las maneras de administrar el salario –creando
sistemas que se correlacionen con la productividad– y en la participación de
las utilidades empresariales e, inclusive, de la propiedad accionaria. Ante la
acendrada competencia, el objetivo principal de este incremento de la
participación es fortalecer los compromisos de los trabajadores con los centros
de trabajo hasta lograr un máximo de identificación.
Bajo esta perspectiva, la
negociación colectiva moderna se plantea un reto fundamental: autocentrarse en
búsqueda de una mayor cohesión interna de la empresa, identificar puntos
comunes de interés, dejar un espacio a los acuerdos basados en la obtención de
resultados y la productividad individual o de grupo, brindar garantías de
estabilidad de los puestos de trabajo y concertar los ajustes de la planilla
que puedan presentarse. Existe, entonces, un esquema nuevo de relaciones
laborales que intenta cumplir un doble propósito: el de limitar las
posibilidades de conflicto y promover las iniciativas, la participación y la
empleabilidad; y, a la vez, garantizar los derechos laborales esenciales y
favorecer el desarrollo de la capacitación de recursos humanos.
Este último, el fomento de la
formación y capacitación laboral en función del incremento sostenido de la
productividad, se ha convertido en otro eje básico del nuevo prospecto laboral.
Si bien fue tema desde siempre, los cambios de las últimas décadas han
convertido al tema en un asunto urgente. La calidad de los recursos humanos
constituye ahora –en la práctica, no en la retórica– el mayor activo de las
empresas, no solamente de las líderes, sino de cualquiera que no quiera
sucumbir en la competencia. En el corto plazo, esto suele forzar a la
reingeniería empresarial y la sustitución de personal, pero la tendencia suele
ser hacia la especialización de los cuadros productivos, la
institucionalización de la formación laboral y la recurrencia a sistemas duales
de capacitación.
7. LAS PROPUESTAS DE LA
PROMOCIÓN DEL EMPLEO EN UN MARCO DE PROTECCIÓN SOCIAL
El nuevo esquema de
relaciones, más flexible en el buen sentido y más favorable al desarrollo del
mercado, requiere en la contrapar-te un sistema de protección social que cubra
los desbalances del mercado. Como es sabido, si en algún tipo son evidentemente
“teóricas” las condiciones de autorregulación a través del mercado es en el
mercado de trabajo. Allí, la información no es general ni transparente; la
oferta se halla distante de las decisiones de la demanda, existen umbrales para
el ajuste (por ejemplo si hay exceso de oferta laboral, el precio no puede
disminuir indefinidamente), o bien, este ajuste puede llevar años y hasta
generaciones ante cambios bruscos como el actual.
Esto ha llevado a que se
postule como una necesidad un doble propósito: el del desarrollo de políticas
activas en el fomento del empleo y el del refuerzo del rol social protectivo.
De ambos se espera un efecto compensatorio a los ajustes internos de los
centros productivos. Mediante las políticas
activas se promueven acciones tales como:
a) la contribución social para
asegurar el empleo de los grupos más vulnerables y afectados por los cambios,
especialmente los jóvenes, las mujeres, los miembros de la tercera edad y los
discapacitados;
b) la reconversión de mano de
obra desplazada, principalmente por medidas de privatización de empresas
públicas, pero también, en un sentido más amplio por la renovación del bagaje
técnico que obliga a la capacitación laboral de trabajadores adultos;
c) la intensificación de las
acciones de transparencia en el mercado de trabajo, mediante los servicios
públicos de empleo, y los servicios privados de bajo costo, favorecidos por el
desarrollo de las comunicaciones; d) la promoción del desenvolvimiento
económico del sector no estructurado, en sus componentes de organización,
información, apoyo técnico, acceso al crédito, enlace comercial e integración
en las cadenas productivas.
En el terreno de la protección
social, se espera:
a) una eficiente
administración del trabajo para hacer cumplir los beneficios sociales
estatuidos. Ello significa modernizar los Ministerios de Trabajo, reforzando
sus servicios inspectivos preventivos y agilizando la solución de conflictos en
la justicia laboral;
b) ampliar la cobertura
poblacional y de beneficios en la seguridad social, especialmente ante el
riesgo de desempleo. Para el caso de la mayor parte de países latinoamericanos,
ésta es una línea de acción dificultosa, por la estructura del empleo
(mayoritariamente campesino e informal) y el débil desarrollo de sus sistemas
básicos de seguro social;
c) fomentar el rol de los
interlocutores en el diálogo social, con un sentido creciente de participación
y logros institucionales efectivos que afirmen los procesos de democratización.
8. LAS REFORMAS LABORALES EN
AMÉRICA LATINA
La presencia de nuevas ideas,
como es fácil de suponer, no se compagina ni pronta ni necesariamente con su
establecimiento en la realidad social. Más aún, lo más frecuente es que las
correlaciones sociales y los avatares políticos interpreten a su conveniencia
los diversos aspectos de la renovación, para amenguarlos, distorsionarlos,
profundizarlos, adaptarlos o recrearlos. Esto nos motiva a una rápida revisión
que pueda hacernos notar las variantes del proceso en los países más
significativos de la región, dando por conocido el marco de su lento
crecimiento económico y de la permanencia de sus principales problemas en
materia de empleo e ingresos.
Los países en los que se ha
cumplido en forma más estricta con la formulación de un marco de la legislación
laboral flexibilizadora y de corte liberal han sido Chile, Perú, Colombia,
Argentina y Panamá, no sin dificultades serias de implementación y
cuestionamiento permanente. No deja de llamar la atención, sin embargo, el
mantenimiento en una gran cantidad de países de la legislación de corte clásico
protector, inclusive cuando se reordenan los Códigos o Leyes Generales de
Trabajo o se aprueban nuevas Constituciones, en especial, para atender las
demandas sindicales, en los países en los que éstos han tenido y conservan un
poder político efectivo.
En Chile, se da el caso
especial de la suspensión del ejercicio sindical por el gobierno de las Fuerzas
Armadas, la posterior legislación sobre libertad de contratación en 1979, y dos
reformas posteriores, en 1991 y 1994, que si bien restauran el ejercicio de los
derechos laborales individuales y colectivos se mantienen en los márgenes de
las legislaciones laborales flexibles y de baja intensidad de la protección. En
Perú, se considera que se ha arribado a un alto grado de flexibilidad, en sus
reformas iniciadas en 1991, pues se ha proporcionado un amplio espectro de
sistemas de contratación por modalidad y convenios de formación sin
obligaciones laborales, ampliado las causas de despido y eliminado la
reposición obligatoria de los despedidos a los que no se probara causa justa de
despido; igualmente, se ha modificado la negociación colectiva de manera que
ésta puede ser llevada por la parte empleadora hacia un punto muerto del
proceso que impide el acuerdo final, y creado diversas restricciones para la
sindicalización y la huelga. Es el sistema en el que se ha ido más lejos, según
las opiniones académicas, aunque no dejan de oírse algunas voces del
empresariado opinando en el sentido de que puede avanzarse más aún,
especialmente mediante del recorte de beneficios laborales que impliquen costos
o menores ganancias empresariales (compensación por tiempo de servicios,
gratificaciones, vacaciones, aportes a la seguridad social en salud,
principalmente). En Colombia se tiene otra versión particular: las reformas se
aceleraron en 1990 para adelantarse a la vigencia de la nueva Constitución, la
cual es de corte garantista, en el sentido de favorecer la estabilidad laboral
haciendo costosos los despidos, y asegurar la vigencia del derecho colectivo.
Argentina, igualmente, a pesar de los cambios de 1991 y 1994, ha relativizado
su esquema y no deja de ser, nuevamente, el país de negociación colectiva más
centralizada La importancia de los convenios sectoriales es tal que, a
comienzos de los 90, 189 convenios de carácter nacional predominantemente
sectoriales regían a más de 5.2 millones de trabajadores y al 70 por ciento de
los asalariados.
El presidente Menem intentó debilitar este poder promoviendo la negociación por
empresa (decreto 470 de 1993), pero declinó en su intento a fines de su mandato.
En la actualidad, se vuelve a discutir las posibilidades de la flexibilización
de la contratación y la promoción de la negociación descentralizada.
Brasil es considerado en el
ámbito de los regímenes protectores. En expresiones de Ermida, se obedecía al
siguiente razonamiento: “Se nos viene la ofensiva, viene la invasión
neoliberal, metamos en la ciudadela protectora todo lo que podamos,
fortifiquemos el sistema tradicional y pongámoslo en la norma estatal más
rígida, de más difícil reforma, de más difícil modificación, que es la
Constitución”.
Se da por aceptado que el de Uruguay es el modelo más claro de autonomía de las
relaciones laborales en la empresa, que a decir de Raso Delgue y Racciatti, no
tiene otros ejemplos en América Latina y muy pocos a nivel internacional,
definiéndose como un sistema de “Pocas normas heterónomas de alta jerarquía (la
Constitución, los Convenios internacionales del Trabajo), ausencia de
intervencionismo estatal, gran autonomía negocial, importante papel de la
doctrina y las prácticas”. No existen, por ejemplo,
normas sobre contratación. La reforma del Código del Trabajo del Paraguay
ejecutada entre 1993 y 1995 (el original era de 1961), es también calificada de
garantista
y cuenta como signo significativo la apertura sindical establecida y la
extensión de derechos laborales nacionales hacia los servidores públicos. Lo
propio puede decirse de países en los que ha habido cambios legislativos, pero
sin alterar la esencia proteccionista, como Venezuela (reformas de 1991 y
1997). Otras naciones como Bolivia y Ecuador, mantienen vigente su legislación
primigenia. El caso paradigmático de estabilidad laboral citado comúnmente es
México. Su base jurídica se asienta aún en el artículo 123 de la Constitución
de 1917 y en su Ley Federal de Trabajo de 1931, reformada en 1970. En México no
existe período de prueba y sí derecho a la reposición en caso de despido
injustificado, cuya carga de prueba es del empleador. Alternativamente puede
optarse por un resarcimiento económico notoriamente oneroso (tres meses de
salario, más 20 días por año de servicio, además de doce días por año si el
trabajador tiene más de 14 de antigüedad, más el sueldo anual complementario y
la proporción que le correspondiese por el período de licencia, calculados
sobre el conjunto de conceptos remunerativos). Para un enfoque más
realista, sin embargo, debe tenerse en cuenta la acción de los tribunales de
justicia laboral y su flexible interpretación de las catorce causales de
despido que la ley contempla. No debe dejarse de considerar además la índole
corporativa de la sociedad mexicana, en donde gobierno y sindicatos llevan más
de 80 años de alianza política a través del Partido Revolucionario Institucional.
La liberalización económica se inició ya en 1988, y sus efectos sobre el ámbito
laboral se han venido produciendo por la vía de modificaciones sustanciales de
los convenios colectivos y por el incremento de las decisiones del empleador en
materia de contratación y subcontratación, así como la introducción de cláusulas
de productividad destinadas a regular los salarios en función del rendimiento. En términos genéricos,
los países centroamericanos tienden todavía a la persistencia del modelo
clásico, aunque la incidencia de esta característica es menor dada la
predominancia de la actividad agrícola tradicional y el sector informal urbano.
Lo “moderno” por otro lado, tiene un componente de peso en la actividad de
maquila industrial y comercial en zonas francas desreguladas (tal es el caso de
Panamá, Costa Rica, Honduras, El Salvador). En algunos países los códigos de
trabajo han sido reformados en los años 90 por leyes sucesivas, como es el caso
de Guatemala, República Dominicana, Panamá, Haití, con el propósito de
desarrollar la autonomía de las partes y flexibilizar la contratación. Debe
destacarse, además, el caso de El Salvador, cuya reforma, separada de esta
tendencia, fue procesada por la OIT. La mayor parte de países del Caribe, por
su estructura política (protectorados, excolonias francesas e inglesas), en
cambio mantiene legislación de tradición europea, destacándose la importancia
del arbitraje y de los tribunales de trabajo.
Esta breve, y seguramente
parcial, revisión no deja de cumplir con su objetivo de informar sobre la
heterogeneidad de los procesos de reforma laboral para adecuarla a la economía
de mercado. En el balance, además, no debe dejarse de anotar que ésta se
encuentra siempre a la zaga de las reformas económicas de corte neoliberal
impuestas de manera prácticamente universal. En el terreno del trabajo, en
efecto, los cambios no han tenido la velocidad con que se dieron los de la
economía, sobre todo por las implicancias políticas y la conservación de
alianzas entre las representaciones laborales y los partidos de gobierno. No
puede dejar de extrañar que las reformas se hayan visto frustradas en países en
que estas alianzas son claras (México, Bolivia, Venezuela) se mediatizan cuando
no existe tal fenómeno y han sido llevadas a sus extremos en donde no se haya
constituido suficientemente o se halle debilitada la fuerza sindical, como en
el caso de Argentina, Colombia, Guatemala, Panamá y Perú, considerados como
ejemplos de reforma laboral por las instituciones multinacionales. La legislación
expresamente dedicada a la desregulación del mercado de trabajo, ha tenido,
pues, una muy desigual aplicación en la región. En la mayor parte de los casos
en que se aplicó, ha tendido también a mostrar un balance adverso. Este
resultado se ha debido principalmente a que el debilitamiento de las regulaciones,
si bien ha permitido el esperado ajuste inicial de las dimensiones del empleo
privado (y también público, en menor grado) y de los salarios, ha sido lento e
insuficiente en recuperar los niveles de empleo – lo que depende esencialmente
del éxito de las políticas económicas de crecimiento y distribución– o en
generar ambientes de colaboración en la empresa y de diálogo social en las
naciones.
Un resultado palpable de la
desigualdad de este proceso es que, en cuanto al empleo, permanece vigente la
polémica: para unos es el esquema proteccionista el que impide la generación de
nuevos pues-tos, mientras para otros, esto es más bien el resultado de aplicar
la flexibilización. Nuestra sospecha mayor es que ambas posiciones pueden tener
su parte de razón, pues si no se han resuelto los problemas esenciales de crear
una economía autónoma y una nueva cultura en las relaciones de trabajo es
porque se han acumulado los efectos adversos de cada propuesta.
9. EL CASO SINTOMÁTICO DE LA
REFORMA DE PENSIONES EN LA SEGURIDAD SOCIAL
En la comprensión del proceso
latinoamericano y de la reforma de las relaciones laborales, el desempeño de la
seguridad social y sus cambios tiene un papel preponderante. En ella se
reflejan tanto el grado de responsabilidad del conjunto de la sociedad en la
protección de los trabajadores, como su desajuste con las características
estructurales de la economía (recordemos que el diseño básico de la seguridad
social presupone la existencia de un mercado laboral asalariado extendido, no
necesariamente presente en los países de mayor atraso relativo); y, finalmente,
la correlación de fuerzas en la oposición entre lo público y lo privado en un
campo especialmente disputado.
Esto es posible no solamente
porque todos los países son diferentes, sino también porque no existe un modelo
universal para el diseño de la reforma de la seguridad social, además que ésta
puede fluctuar al interior de un abanico impresionante de opciones y condiciones
de éxito. Esta diversidad, posiblemente, confiere a la reforma de las pensiones
la característica de ser un escenario político privilegia-do, antes que un
terreno meramente técnico o “neutral”.
En la lectura de Mesa–Lago,
sustentada en apoyo empírico (un ranking internacional sobre condiciones de
libertades políticas y un ranking dentro del espectro entre sistema público y
privado), hacia 1998 la relación entre la democratización al momento de la
implantación de la reforma y el grado de privatización de la misma es inversa y
bastante fuerte. Veamos pues el curso de las propuestas alternadas, en teoría,
entre la administración privada y la capitalización individual de las pensiones
y la administración tripartita con mayor responsabilidad del Estado y el
financiamiento a partir de tasas móviles dependientes de la relación entre
aportantes y pensionistas.
Chile, el país pionero,
implementó estas reformas en 1979-80 en período de dictadura. En un primer paso
desarrolló la unificación de las diferentes cajas de pensiones existentes (con
excepción de las militares) y en una segunda acción, casi súbita, se cerró el
sistema anterior y se instaló la administración privada de los aportes de todos
los ingresantes a trabajar así como el traslado de los que pertenecieran al
antiguo régimen. Como ya se conoce bien, el sistema se funda en la
capitalización individual de dichos aportes a través de inversiones en
instrumentos financieros tanto públicos como privados. Con ello, cada cual
tendrá una jubilación proporcional a sus aportaciones –ya no aporta el empleador–
y al desempeño del mercado de capitales.
Un importante apoyo del
gobierno hizo ventajoso el traslado desde el sistema anterior no solamente por
una significativa reducción de los costos de aportación, sino también porque se
reconocían los aportes al régimen anterior de manera bastante justa y con
garantía de capitalización real del 4 por ciento anual. Cabe recordar que, además
de este reconocimiento, el rol del Estado es muy importante en la vigilancia y
supervisión del nuevo sistema. Tras la vuelta a la democracia en 1990, este
sistema se ha mantenido incólume, en buena parte por el aceptable desarrollo de
la capitalización asentado en la prosperidad de la economía chilena. Para el
Banco Mundial, y de manera más amplia para el pensamiento neoliberal, ésta es
la experiencia modelo.
Recién en 1993, y
coincidentemente con la implantación de las políticas liberales, se da la
segunda reforma de pensiones, la del Perú, tras la disolución en 1992 del
Congreso elegido en 1990 y la aprobación en 1993 de una nueva Constitución
Política. La propuesta peruana es la de un sistema paralelo –tanto el régimen
anterior como el nuevo conviven formalmente con sus propias reglas– aunque
resulta evidente que el sistema privado peruano es una copia del modelo chileno
con el poco discreto sello del favoritismo oficial hacia el sistema privado en
las reglas y una clara irresponsabilidad sobre los costos de transición, ya que
el reconocimiento de los aportes es magro y no reporta intereses, además de que
en 1997 se flexibilizó sumamente el control y exigencias a las administradoras.
En el caso de Colombia, un
largo debate parlamentario se llevó a cabo entre la posibilidad del modelo
mixto (una doble aportación y doble tipo de beneficio) y el modelo paralelo, e
inclusive la propuesta del modelo chileno sustitutivo del público. La opción
final quedó definida en 1993 y comenzó a operar en 1994 y se inclinó por un
modelo paralelo. A diferencia del peruano, no existen mayores inequidades entre
ambos sistemas, y como además el sistema público no se hallaba en falencia ni
era tan exigente en costos como el chileno, convive manteniendo una mayoritaria
participación.
Argentina, ya en democracia,
fue la primera nación en establecer el sistema mixto. También en este caso la
reforma, como en Colombia, fue debatida de manera amplia, principalmente por
las críticas que recibía el modelo público dado que la estructura de edades
argentina reduce de manera significativa la ratio entre aportantes y
pensionistas, y encarece los aportes que ya eran del 27 por ciento (16 del
trabajador y 11 del empleador). El debate estuvo entre el sistema mixto como
único o compartiendo su presencia con el sistema antiguo. En 1994 –tras la
contratación, ejecución y divulgación de cuarenta estudios de organismos
internacionales sobre las ventajas y desventajas puestas en juego– se resolvió
por la segunda opción, con la importante acotación de que la parte de
capitalización en el sistema mixto puede ser administrada tanto de manera pública
como privada (por cualquier tipo de institución solvente), sin reducción de
aportes y más bien con la creación de beneficios complementarios.
Uruguay aprobó en 1995 el
sistema mixto, también compartido con el antiguo, el cual empezó a funcionar en
1996. Sin embargo, no fue un proceso simple y puso más bien en escena a un
actor tan inesperado como importante: las propias asociaciones de pensiona-dos,
por lo demás numerosas y con larga tradición de sus sistemas de reparto, aun a
pesar de la elevada carga demográfica. Desde 1985, se frustraron intentos de
reforma e inclusive el rechazo de éstas fue motivo de dos referendos en los que
la posición en contra de los cambios venció por más del 80 por ciento. Una
eventual coalición para formar mayoría parlamentaria sobre este punto, logró
imponer una ley de reforma. La junta de firmas para convocar a un nuevo
referendo fue observada por las autoridades electorales que acusaron a los
promotores como falsificadores. Todo hace pensar que ésta es una partida inconclusa.
¿Qué se podría esperar en el
caso de México, con su tradición corporativa, las disputas al interior del PRI
y su larga vigencia de la democracia?: a la luz de las anteriores experiencias
casi podría adivinarse que un largo debate, una implementación lenta de
reformas y una multiplicidad de concesiones. Es aproximadamente lo que
su-cedió. En una primera fase se creó el SAR (Sistema de Ahorro para el Retiro)
como un sistema adicional complementario financiado por el empleador y
administrado privadamente. En una segunda negociación se mantuvo la
administración del IMSS, y se depositaron sus fondos en el Banco de México.
Pero la falencia seguía pendiente y tras dos años de curso parlamentario en
1996 se aprueba la reforma y comienza a funcionar en 1997. Las contribuciones
de trabajadores y empleadores se mantuvieron y la del Estado se elevó para dar
solución al problema actuarial. El IMSS se redujo a las pensiones de invalidez
y sobrevivencia, pero la sustitución es parcial pues permanecen los programas
de funcionarios públicos, petroleros y fuerzas armadas. La opción entre
sistemas es definida por el trabajador al momento de su retiro. La
administración de los fondos de capitalización puede ser de cualquier
institución, pública o privada.
Carmelo Mesa-Lago relata dos
experiencias más. En el caso de El Salvador, una democracia emergente y una
sociedad de largos conflictos, llega la reforma pero se impone a través de lo
que denomina “manipulación política” en un proceso de idas y vueltas que va
desde 1993 hasta 1998, en que se adopta finalmente el modelo sustitutivo. Costa
Rica, en cambio, sigue un amplio camino de búsqueda de consenso, a través de la
consulta técnica, la divulgación entre la población y la aceptación de
compromisos múltiples, hasta llegar a la fórmula mixta, que comenzaría a operar
en el año 2000.
Mesa–Lago obvia en su recuento
la experiencia de Bolivia, un modelo sustitutivo, pero proveniente de un debate
parlamentario relativamente escaso. Por lo demás, se trata de un modelo atípico
en su concepción y su curso. Contenía inicialmente un bono para toda la
población mayor de 65 años al momento de la reforma (1996), financiado por los
fondos de privatización de empresas públicas, que no pudo sostenerse más de un
año y, desde su inicio, se limitó a dos administradoras –cada una con el 50 por
ciento automático de las afiliaciones– que en 1999 quedaron reducidas en la
práctica a una por la fusión de sus matrices financieras. De toda forma, ésta
parece ser una excepción confirmatoria y, sobre todo, deja intacto el fondo del
análisis: América Latina, a pesar de las imposiciones de la modernidad, no
podrá ser sujeto –como parece entenderse en las fórmulas doctrinarias– pasivo
de modelos y planteamientos uniformes. Por el contrario, impondrá siempre su
incontrovertible multiplicidad, proveniente de variedad histórica, económica y
social, procesada por una activa dinámica política.
10. BALANCE GLOBAL Y NUEVOS
RETOS
Muy pocos auguran un futuro
grato, al menos en el corto o mediano plazo, para el desarrollo del empleo en
el ámbito mundial. La evidencia de las cifras es casi terminante, y muestra que
el ritmo de creación de empleo es declinante, como que es creciente la desigualdad
entre países, no solamente en recursos, sino también en oportunidades, a pesar
de la relativa ventaja de la velocidad de propagación de los inventos y sus
aplicaciones industriales. Al parecer, la globalización “mundializa” el
progreso técnico, pero entre quienes tienen acceso y capacidades para
adquirirlo, que en el mundo del subdesarrollo son la minoría. Por tales razones, aún
no sabemos las limitaciones y posibilidades de las políticas activas de
promoción del empleo. La experiencia y el conocimiento solamente nos dictan que
no se trata de una receta común, que cada país tiene una combinación eficiente
de estas políticas y que su función es la de ser complementarias con el entorno
económico y social. Además que hay un problema esencial de dimensiones: la
magnitud de los problemas decide el volumen de las demandas, y los recursos
para enfrentarlas deciden el éxito, se sobreentiende, con una eficiente aplicación.
En efecto, las políticas
activas se han desarrollado en todos los frentes, con desigual intensidad, pero
notoria amplitud, aun en el presente. Existen programas de empleo juvenil en
Chile, Argentina, Perú, Uruguay, Venezuela, Bolivia, patrocinados por el Banco
Interamericano de Desarrollo. Los fondos de inversión social, desde el esquema
ya “clásico” boliviano de comienzos de los 90, se han extendido a todos los
países de la región con versiones particulares. Los sistemas públicos de
colocación de trabajadores son generales. Algunos programas de empleo masivo
son realmente tales, como en el caso de los países más grandes (Argentina,
Brasil, México). O lo que es igualmente significativo, al menos cinco naciones
(Argentina, Uruguay, Brasil, Colombia y Venezuela) han implementado, con las
limitaciones esperables, seguros de desempleo. Pero tras algunos lustros, el
dilema persiste. No podemos afirmar que estos esfuerzos sean vanos, pero son
seguramente insuficientes. Sin embargo, tal vez con más lentitud de lo
deseable, pero con seguridad, una corriente hacia el equilibrio progresa en el
mundo. Para resolver el problema del empleo deben recogerse y combinarse, en
una solución óptima, los beneficios de las dos posiciones.
Los mercados tienen la ventaja
de generar condiciones de competencia que llevan hacia el progreso económico y
también social; a través de ellos la raíz innata creadora e investigadora de los
hombres tiene un escenario favorable para dar frutos. Pero no se regulan
automáticamente y corren el riesgo de generar inequidades crecientes en la
sociedad. El progreso técnico puede ser parcial. Para evitar estas distorsiones
debe adquirir un componente solidario, distribuirse y servir a la humanidad.
Los gobiernos –de manera
adicional a las formas tradicionales y a las actuales políticas activas– deben
tener preocupaciones explícitas redistributivas actuando de manera directa
sobre el mercado de trabajo, de tal forma que la transparencia y la igualdad de
oportunidades se conviertan en una realidad actuante y puedan contrarrestar la
espiral de exclusión de derechos y crecimiento de la pobreza. Pero aquí
nuevamente surge, como una sombra inmensa, la necesidad de un nuevo orden
internacional sobre la asignación de recursos, que haga posibles las nuevas
metas de equilibrio.
Para la experiencia
latinoamericana, debe también tenerse presente que el ejercicio de unas
relaciones industriales renovadas ha estado en consonancia con la
heterogeneidad de su desarrollo productivo. Las nuevas ideas en este campo
pertenecen generalmente al ámbito de las grandes empresas transnacionales
instaladas en la región o a las pocas empresas de punta que se han generado con
carácter nacional, especialmente en los países de mayor desarrollo relativo. Al
igual que los beneficios de la transformación productiva, los de las relaciones
industriales modernas se limitan a estos estratos y no tienen la dinámica
suficiente como para motivar o acompañar la propagación de la modernidad.
Y, sin embargo, no dejará de
evolucionar la perspectiva teórica, dice Kochan. Se irán
transnacionalizando: instituciones, sindicatos, deberán adquirir una presencia
y una dinámica global; las corporaciones internacionales deben ser involucradas
en el diseño y ejercicio crítico de las nuevas políticas, las políticas
oficiales nacionales pensarse dentro de esta globalidad; así como –atención– el
énfasis globalizador no debe hacernos olvidar la necesidad de las reformas
micro al interior de los centros de trabajo.
En suma, entonces, una
economía moderna y global y sus problemas de empleo, va a requerir de unas
relaciones laborales que recojan el acervo de las nuevas ideas y las apliquen.
Así como también de una organización y propuestas en las relaciones
industriales que actúen con propiedad en el ámbito del mundo
internacionaliza-do, reformando sus teorías, instituciones y práctica.
Pero en este punto del camino,
América Latina tiene retos aún mayores, propios de su condición de región
emergente y con amplias masas de población por incorporar a la modernidad. Sus
gobiernos y los gremios empresariales y laborales tienen la doble misión de
incorporar las nuevas ideas y sistemas, acortando su distancia al desarrollo
económico, pero logrando a la vez que los problemas se resuelvan para sus
grandes mayorías marginadas del progreso. En este propósito, sus naciones no
están aisladas entre sí ni del resto del mundo; por el contrario, su destino
depende de un futuro mundial realmente integrado en la producción y en la
cultura, con firmes convicciones de equilibrio y justicia, acompañando a la marcha
del progreso material.
OIT, Panorama Laboral 99,
Lima, 1999.
Sobre este punto, el artículo de Karl Georg Zinn,
“Desocupación y Demanda. Sus causas en el mundo pobre y rico”, en D+C, Democracia
y Cooperación, revista de la DSE, Fráncfort, Alemania, mayo/ junio de 1998.
Los enunciados del
Consenso de Washington, pertenecen al economista John Williamson del Institute
for International Economics, y datan de 1989, cuando ya se había consolidado la
ola neoliberal mundial. Los mismos se refieren a la necesidad de reformas en al
área fiscal (presupuestal), priorización del gasto público, política tributaria,
liberalización financiera y del tipo de cambio, liberalización comercial,
facilidades a la movilidad de la inversión extranjera directa, privatización,
desreglamentación y derechos de propiedad. El autor, sin embargo, ya en 1996,
consideraba necesario revisar estos principios, fundamentalmente reforzando la
institucionalidad y dando mayor énfasis al gasto social. Ver John Williamson,
“Revisión del Consenso de Washington” en el libro “El desarrollo económico en
los umbrales del siglo XXI”, Enmerlij y Núñez del Arco, compiladores, BID, Washington
1998.
Una descripción con información reciente para el caso
europeo y enfoque en el problema del empleo puede apreciarse en Roger Blanpain
“Diálogo social, interdependencia económica y Derecho Laboral”, trabajo
presentado para el Sexto Congreso Europeo de Derecho Laboral y Seguridad
Social, Varsovia, setiembre de 1999.
Una obra primigenia y
aleccionadora de los términos de este debate al inicio de los procesos de
reforma es la de Efrén Córdova, “Las relaciones colectivas de trabajo en
América Latina”, Ginebra, 1984.
Oscar Ermida Uriarte, “El Sistema de Relaciones Laborales”,
en “Temas de Relaciones de Trabajo”, Francisco Tapia, editor, Universidad de
Chile, Santiago, 1998.
Juan Raso Delgue y Octavio Carlos Racciatti, “La
determinación de la representatividad sindical en Argentina y Uruguay”, en
RELASUR No. 8, Montevideo, 1995.
Arturo S. Bronstein, “Reforma laboral en América Latina:
Entre garantismo y flexibilidad”, Revista Internacional del Trabajo, vol. 116
(1997), núm.1, OIT,Ginebra.
Justino de la Cruz, “El mercado laboral de México en los
años 90”, en “Mercados laborales en los 90: Cinco ejemplos en América Latina”,
CIEDLA, Buenos Aires, 1997.
