Algunas Precisiones sobre la Acción Contencioso-Administrativa y la Competencia del Fuero Laboral-Dr. FRANCISCO JAVIER ROMERO MONTES (1990)

Algunas Precisiones sobre la Acción Contencioso-Administrativa y la Competencia del Fuero Laboral

FRANCISCO JAVIER ROMERO MONTES

Análisis Laboral – AELE, junio 1990

1.- Planteamiento del Problema

En el Perú, desde hace mucho tiempo, las reclamaciones individuales litigiosas que formulan los trabajadores contra sus empleadores, son canalizadas a través de dos vías: la administrativa, a cargo del Ministerio de Trabajo, y la judicial que la ejerce el Fuero de Trabajo Comunidades Laborales. Cuando la relación laboral está vigente, corresponde resolver las controversias a la autoridad administrativa, en caso contrario, es decir cuando el trabajador ya no depende de su principal, es competente la autoridad judicial. (Esta situación se mantiene desde el año 1971 en que se expide el Decreto Ley 19040, se vuelve a recoger en 1979 en el Decreto Supremo N° 012-79-TR y se ha ratificado en el Decreto Legislativo 384 de 1986).

Este tratamiento no debería haber existido a partir de 1980 en que entra en vigencia la Constitución, la misma que señala como una garantía de la administración de justicia, la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional. Esto quiere decir que todo asunto litigioso entre trabajador y patrono, debería ser de conocimiento del Fuero de Trabajo y Comunidades Laborales, pero como ya lo hemos dicho, no es así.

Este incumplimiento constitucional ha dado lugar a que, tanto los empleadores como los trabajadores, en los casos en que no se encuentran satisfechos con los fallos que, en su litigio, dicta la autoridad administrativa de trabajo, recurran al Fuero de Trabajo y Comunidades Laborales (Autoridad Judicial), a plantear, erróneamente, acciones contencioso-administrativas, amparándose en los artículos 22 (inciso d) y 52 (inciso b) del Decreto Legislativo 384. De esta forma el litigante disconforme con el pronunciamiento de la autoridad administrativa de trabajo, busca dejar sin efecto el fallo, o cuando menos postergar su cumplimiento.

El Fuero de Trabajo, a su vez, ha admitido las pretensiones y le ha dado el trámite que el Decreto Legislativo 384 (art. 5° inc. b), señala para las acciones contencioso-administrativas, no obstante que las resoluciones administrativas, a que hacemos referencia no pueden ser objeto, por su naturaleza, de las acciones contencioso-administrativas.

2.- Naturaleza de la Acción Contencioso-Administrativa

La jurisdicción contencioso-administrativa es un medio técnico-jurídico con el cual se somete la actividad administrativa del Estado a un contralor jurisdiccional.

El Estado al ejercer su función administrativa genera relaciones con los particulares o súbditos. En esta relación, en la que el administrado es una de las partes y el Estado se constituye en la otra parte pero a la vez en juez, ha sido menester establecer la jurisdicción contencioso-administrativa adonde puedan acceder los particulares frente a cualquier exceso del poder administrador.

Esto quiere decir que aquellas situaciones en las que el Estado actúa como árbitro entre particulares, no están comprendidas en las acciones contencioso-administrativas. Tal es el caso de las resoluciones que dictan las autoridades administrativas en materia de denuncias individuales de trabajo. Aquí el Estado (Ministerio de Trabajo) deja de ser juez y parte, a la vez, para erigirse en un agente que decide un conflicto entre un empleador y su trabajador.

En el derecho comparado encontramos sistemas como el francés en el que la jurisdicción contencioso-administrativa depende del propio poder administrador, dando lugar a lo que en doctrina se suele llamar "la justicia administrativa". Mientras que en países como Argentina el sistema es de tipo judicialista porque las acciones contencioso-administrativas se ejercitan ante el poder judicial. Tratamiento similar tiene la legislación peruana, como veremos más adelante.

El tema de las acciones contencioso-administrativas, no es nuevo en el derecho peruano, es más bien ya octogenario. En efecto, el artículo 94 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, del año 1911 contenía ya este tipo de garantía. Posteriormente es recogida por la actual Ley Orgánica, para a partir de 1980 constituirse en un mandato constitucional (art. 240°). De suerte que en la década del 90, en que nos encontramos, el perfil de la acción que comentamos debería apreciarse con toda nitidez.

3.- La Coherencia de la Constitución

El artículo 240° de la Constitución vigente dispone que "Las acciones contencioso-administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de la administración que causa estado".

Cabe aquí preguntarse si en este precepto constitucional ¿se encuentran comprendidas las resoluciones que dicta el Ministerio de Trabajo, a través del sector que tiene a su cargo las denuncias, resolviendo conflictos entre empleadores y trabajadores? La respuesta es negativa, porque como ya hemos visto las acciones contencioso-administrativas se interponen contra las resoluciones que dicta el Estado en su calidad de administrador y en las que es juez y parte, a la vez. De manera que cuando el artículo 240° de la Constitución se refiere a: "cualquier acto o resolución de la administración que causa estado", lo hace dentro del contexto de lo contencioso-administrativo y no en términos generales.

De otro lado, no podemos dejar de señalar que la Constitución establece en el artículo 233° como garantía de la administración de justicia, la unidad y la exclusividad de la función jurisdiccional.

"No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la arbitral y la militar", añade el dispositivo constitucional.

Consiguientemente, si partimos del hecho de que la Constitución es coherente en el tratamiento de su temática, no podemos concluir que, mientras por una parte el artículo 233° nos habla de la exclusividad jurisdiccional, por otra haya establecido la acción contencioso-administrativa para validar o invalidar las infracciones a dicha exclusividad.

4.- Contenido de la Acción Contencioso-Administrativa en el Derecho del Trabajo

Precisado el concepto de la acción contencioso-administrativa, así como el contenido constitucional en esta materia, veamos ahora cómo viene ejercitándose dicha acción y cómo debería ejercitarse.

La acción en referencia atañe a toda la administración pública y no sólo a la parte que tiene que ver con los asuntos laborales. Es por eso que la Constitución ordena se dicte una ley para regular su ejercicio, así como para precisar los casos en que las Cortes Superiores conocen, de dichas acciones, en primera instancia y los casos en que tal conocimiento corresponda a la Corte Suprema. Dicha ley no se ha dictado hasta el momento.

Pero en materia del derecho laboral sí se han establecido algunos lineamientos para procesar las acciones contencioso-administrativas concernientes a ese ámbito. En agosto de 1986 se dictó el Decreto Legislativo 384 por el que, una vez más, se establece la competencia del Fuero de Trabajo y Comunidades Laborales, en tanto se expida la nueva ley orgánica del poder judicial.

El artículo 2° de dicho Decreto Legislativo dispone que el Fuero en referencia es competente, entre otras, para conocer las acciones contencioso-administrativas que se interpongan contra las resoluciones de la administración que causen estado en materia laboral (inciso d). En cuanto al trámite, el mismo Decreto Legislativo ordena que los Tribunales de Trabajo conocen como primera instancia de las acciones contencioso-administrativas de carácter laboral. Contra las sentencias que se expidan en ejercicio de esta facultad, añade el dispositivo, cabe el recurso de apelación ante la Corte Suprema (art. 5° inc. b).

Por lo tanto, a la luz de la doctrina, de la Constitución y de lo preceptuado por el Decreto Legislativo 384, la competencia de los Tribunales de Trabajo, en primera instancia y de la Corte Suprema en última instancia, está expedita para conocer las acciones contencioso-administrativas contra las resoluciones que expida el Ministerio de Trabajo en asuntos laborales, en los que ejerce actividad administrativa y en la que, como ya lo vimos, es juez y parte, a la vez.

Como se sabe el Ministerio de Trabajo, tiene como función, entre otras, la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales y convencionales de carácter laboral, así como la adopción de medidas destinadas a la prevención de los conflictos laborales. En cumplimiento de este objetivo, dicha autoridad, expide resoluciones que causan estado, ejemplo: la imposición de una multa, la negativa de autorización para contratar a un trabajador extranjero, etc. Ahora bien, en esta actuación el Estado, a través del Ministerio de Trabajo, puede incurrir en excesos. Aquí es donde procede la acción contencioso-administrativa para impedir el abuso.

5.- Errónea aplicación del Decreto Legislativo 384

Sin embargo, como ya lo adelantamos este Decreto Legislativo, se está aplicando erróneamente. En efecto, el Ministerio de Trabajo, además de sus funciones administrativas que le corresponden, viene resolviendo conflictos individuales entre empleadores y trabajadores, dictando las resoluciones del caso, las mismas que no pueden ser objeto de la acción contencioso-administrativa, por las razones ampliamente expuestas.

No obstante, invocando erróneamente los artículos 2° inciso d) y 5°, inciso b) del Decreto Legislativo 384, se han planteado demandas para dejar sin efecto estas resoluciones. El Fuero de Trabajo y Comunidades Laborales, por su parte las ha admitido y les ha dado el trámite que corresponde a la acción contencioso-administrativa, con lo cual se desnaturaliza, no sólo a esta acción sino también el conflicto entre empleador y trabajador.

Lo grave es que, la Corte Suprema, en aquellos casos en que se han interpuesto recurso de apelación, no se haya pronunciado en ninguno de ellos, atentando de esta manera, indirectamente, contra el principio de celeridad, que tiene una importancia vital, en las reclamaciones de carácter laboral.

Consideramos que el máximo Tribunal de administración de justicia en el País, debería resolver los expedientes sobre esta materia. Su pronunciamiento, a no dudar, servirá para poner fin a la confusión, lo que no quiere decir que ésa sea la única forma de enmendar el error.

6.- ¿Acción Contencioso-Administrativa o juicio de Contradicción?

Históricamente, las acciones contencioso-administrativas contra las resoluciones de la autoridad administrativa de trabajo, no han sido frecuentes. Esta constatación ha hecho suponer la existencia de un error del Decreto Legislativo al haber regulado el tema de lo contencioso-administrativo, no obstante que su necesidad no era perentoria. Más bien el propósito habría sido el de legislar sobre el juicio de contradicción que lo encontramos contemplado en los artículos 1083 y 1084 del Código de Procedimientos Civiles, que tiene un carácter totalmente distinto al juicio contencioso-administrativo.

Tal hipótesis llevaría a considerar que el Decreto Legislativo en cuestión es incoherente, porque habría planteado, para el juicio contradictorio, un procedimiento que de acuerdo al artículo 240 de la Constitución corresponde a las acciones contencioso-administrativas. Más aceptable sería pensar que al elaborar el citado Decreto Legislativo se consideró, erróneamente, que el juicio contradictorio es lo mismo que el juicio contencioso-administrativo.

El Código de Procedimientos Civiles en su artículo 1083 contempla la posibilidad de que las sentencias recaídas en determinados procedimientos judiciales, puedan ser contradichas en juicio ordinario (art. 1083).

El mismo Código señala que el juicio contradictorio debe instaurarse dentro de seis meses, contados desde la notificación de la resolución que pone término al juicio o procedimiento que se contradice.

Como se puede apreciar, el procedimiento que se establece para estos casos es el que corresponde al juicio ordinario, lo que significa que la demanda correspondiente debe plantearse ante el juez de primera instancia.

Pero el Decreto Legislativo número 384 no contiene norma similar, que posibilite una acción semejante contra las resoluciones de la autoridad administrativa que resuelve conflictos entre empleadores y trabajadores.

El único caso contemplado es el que se refiere a la acción popular por infracción de la Constitución o la Ley, contra los reglamentos y normas administrativas y contra las resoluciones y decretos de carácter general que expida el Poder Ejecutivo en materia laboral (art. 2°, inc. c).

Esto no quiere decir que al amparo de la Constitución no se pueda recurrir ante el Poder Judicial para demandar la contradicción de las resoluciones administrativas que resuelven conflictos entre empresario y trabajador. En todo caso lo cuestionable es que se recurra a la acción contencioso-administrativa para lograr tal propósito. En fin, la solución definitiva se dará cuando todo conflicto o controversia, entre particulares, sea resuelta por los órganos competentes establecidos por la Constitución. Así lo esperamos.