CAMBIOS EN LA SUPERESTRUCTURA POLÍTICA: EL ESTADO Y
LA BUROCRACIA[1]
Por Jorge Rendón Vásquez
1.– En la
sociedad feudal, el Estado era una prolongación de la clase feudal, dominada
por los reyes y la nobleza. Los territorios, con las personas que los
habitaban, podían unirse o separarse por el matrimonio, el divorcio o la muerte
de sus titulares, como objetos de su propiedad, y se heredaban. Con las
revoluciones burguesas de los siglos XVIII y XIX aparecieron los estados
nación, formados por ciudadanos iguales ante la ley que establecen las
condiciones de su convivencia y la manera de gobernarse por contratos sociales.
Si bien este
era el esquema político de esos estados, la clase capitalista en el poder
excluyó luego del derecho de participar en las elecciones, para constituir los
poderes legislativo y ejecutivo, a los obreros y otros trabajadores,
imponiéndoles ciertas exigencias económicas que no podían cumplir.
Correlativamente, el Estado asumió dos clases de funciones: actuar como el
comité de los capitalistas para el gobierno de la sociedad y la represión de la
clase obrera, y la prestación de los servicios mínimos, que Adam Smith había
señalado, complementarios de esa primera función.[2]
Marx y Engels dijeron, por ello, en el Manifiesto Comunista: “El Gobierno del
Estado moderno no es más que una junta que administra los negocios comunes de
toda la clase burguesa.”
El desarrollo
del capitalismo, la lucha de clases y la conquista del derecho de participar en
las elecciones por los trabajadores y las mujeres le han creado al Estado
nuevas funciones.
2.– La noción
de servicio público, que se insinuaba en el siglo XIX como una obligación del
Estado burgués, siguiendo la indicada recomendación de Adam Smith, ha pasado a
ser un componente fundamental de la acción estatal. Desde que León Duguit
desarrollara esta noción a fines del siglo XIX, como una manifestación de la
solidaridad social, hoy se le admite como la razón de ser del Estado, por
encargo y decisión de los ciudadanos. Los servicios públicos son de una gama
muy variada: administración de los asuntos públicos, seguridad exterior,
seguridad interior, administración de justicia, educación y formación
profesional, prestaciones de salud, seguridad social, vivienda, transportes y
comunicaciones, promoción del progreso material, social y cultural, etc. En su
mayor parte, estos servicios tienen como beneficiarios a los trabajadores y sus
familias, para quienes su costo se paga con una parte de la plusvalía y de las
remuneraciones que el Estado toma por la vía de los tributos; para los
capitalistas son una suerte de inversión destinada a lograr trabajadores más
eficientes, con menos preocupaciones y con la atención separada de la protesta
y la tentación de la revolución social.
3.–
Correlativamente, los ciudadanos tienden a considerar al Estado cada vez más
como una entidad a su servicio y susceptible de crítica, opinión que, en los
países con democracias más estables, puede convertirse en tendencias
electorales y, en ciertos casos, llevar a cambios de gobierno por la presión
popular o acciones de fuerza.
4.– Por las funciones que desempeña, el Estado ha tenido que absorber una
cantidad progresivamente mayor de funcionarios y empleados de apoyo, que se han
profesionalizado como titulares de la carrera administrativa. Un importante
paso en esta dirección fue la creación en Gran Bretaña, en 1853, del civil service como un cuerpo permanente
seleccionado por concurso, que imitaron otros países, para atender las
funciones del Estado en correlación con las necesidades del capitalismo y su
desarrollo. Este cuerpo fue encargado de la prestación de los servicios públicos
y del cumplimiento de las leyes, y lo hizo en aquel país con gran
profesionalismo, incluso contra la dirección política cuando esta trataba de
dejar de lado la normativa legal. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, se
creó en Francia la Escuela Nacional de Administración (ENA), por el acuerdo de
todas las fuerzas políticas, para formar los jefes de la administración pública
a partir de cierto nivel hacia arriba, con la intención de lograr así una
administración pública altamente capacitada, eficiente e imparcial. La difusión
de la noción de Estado de Derecho, la labor de las facultades de Derecho y el
control por la prensa independiente han remarcado la obligación legal de los
funcionarios y empleados públicos de sujetarse a la ley en sus actos y decisiones,
lo que conlleva una independencia de estos de grado diverso frente a los grupos
de presión, incluidos los capitalistas. Esta independencia ha hecho de los
agentes del Estado un estamento distinto a cómo eran sus homólogos en el siglo
XIX.
5.– Con el
desarrollo y la importancia creciente del aparato estatal los funcionarios
públicos se han convertido en un grupo dotado cada vez más del poder de decidir
sobre los bienes, las acciones y la libertad de las personas, aunque algunos
todavía subordinados ideológicamente al poder empresarial que puede dictarles
sus decisiones más importantes a través de sus políticos de clase o
contratados.[3] Es un
estamento al que Max Weber denominó la burocracia,[4]
una creación del sistema capitalista, integrada por la nueva clase profesional,
lo que implica una estatización cada vez más acentuada de la sociedad.[5]
Esta burocracia, por su poder, tiende en
muchos países, sobre todo menos desarrollados económica, jurídica y
culturalmente, a actuar arbitrariamente y a devenir un vivero de corrupción.
Dejando de
lado u opacando su razón de ser, consistente en la prestación eficiente y
oportuna de los servicios públicos, una gran parte de funcionarios entiende que
su función se cumple si se ajustan a reglamentaciones excesivas e inútiles que
postergan o anulan la posibilidad de prestar esos servicios a sus beneficiarios
o interesados, lo que convierte a su trabajo en parasitario. Esta
burocratización de la función pública se asocia con la arbitrariedad, o la
emisión de decisiones sin fundamento legal o con una parodia de legalidad,
cuando no hay normas de sanción que se apliquen efectivamente a los
funcionarios y empleados que incurren en tales conductas. La corrupción de los
funcionarios públicos, consistente en tomar dinero para hacer lo que la ley
prohíbe en beneficio de particulares y propio, es otro mal endémico del Estado,
favorecido por la contratación de obras públicas y la adquisición de bienes y
servicios, y por la inexistencia o insuficiencia de procedimientos de control por
la ciudadanía. El nombramiento de funcionarios y empleados públicos,
prescindiendo de las reglas de la carrera administrativa, es una de las
condiciones de ambas plagas. Y hay partidos políticos que instruyen a sus
dirigentes para el ejercicio de la corrupción que requiere el conocimiento,
casi siempre profundo, de las normas rectoras de la percepción de los ingresos
del Estado y de su gasto. En los hechos, al pueblo le es muy difícil morigerar
y menos aún hacer desaparecer esas tendencias, salvo si diseñara una manera de
sobreponerse a ellas, combinando el control social y la aplicación de sanciones
apropiadas.
[1] De
mi libro Páginas de marxismo, Lima, 2020, en elaboración.
[2] Adam
Smith decía: “Según el sistema de libertad negociante, al Soberano solo quedan
tres obligaciones principales que atender, obligaciones de gran importancia y
de la mayor consideración, pero muy obvias e inteligibles: la primera, proteger
a la sociedad de la violencia e invasión de otras sociedades independientes; la
segunda, poner en lo posible a cubierto de la injusticia y opresión de un
miembro de la república a otro que lo sea también de la misma, o la obligación
de establecer una exacta justicia entre sus pueblos; y la tercera, la de
mantener y erigir ciertas obras y establecimientos públicos, a que nunca pueden
alcanzar ni acomodarse los intereses de los particulares o de pocos individuos,
sino los de toda la sociedad en común, por cuanto no obstante que sus
utilidades recompensen superabundantemente los gastos al cuerpo general de la
nación, nunca satisfarán esta recompensa si los hiciese un particular.” La riqueza de las naciones, cit., Libro
IV, capítulo IX, sección 2, pág. 454.
[3] Cfm.
mi libro El capitalismo, una historia en
marcha … hacia otra etapa, Lima, 2018, cap. VI, págs. 365 a 380.
[4] Max
Weber dice: “La burocracia moderna se distingue ante todo […] por una cualidad
que refuerza su carácter de inevitable de modo considerablemente más definitivo
que el de aquellas otras, a saber: por la especialización y la preparación
profesionales racionales.” Y añade: “El futuro es de la burocratización…”, Sociología
del derecho, Granada, Editorial Comara, pág. 281.
[5] Al
capitalismo neoliberal esa tendencia le ha sido inconveniente. En Gran Bretaña,
ya el gobierno conservador de Margaret Tatcher, en la década del 80’ del siglo
pasado, pretendió sustituir a los funcionarios de los niveles más altos por
ejecutivos empresariales. Y, más recientemente, el gobierno, también
conservador, de Boris Johnson se ha propuesto modificar el civil service
en esa dirección. Cecilia Maza, Londres, El Confidencial, 30/6/2020. Otra
corriente de cambio de la burocracia estatal ha sido, en Francia, la
eliminación de la ENA y su sustitución por el Instituto Nacional de
Administración Pública, en enero de 2020, con funciones similares a aquella,
pero con concursos más abiertos a postulantes de las clases populares.
