LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL (1985)
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JORGE RENDON VASQUEZ
Los Sistemas de Pensiones en el marco
de la Seguridad Social
Refiriéndonos concretamente al
aspecto de las pensiones, es necesario señalar que, como ocurre con cualquier
otro régimen, el de pensiones se debe regir desde el punto de vista financiero
por dos principios: el principio denominado de exclusividad y el principio del
equilibrio. El principio de la exclusividad es aquel por el cual un régimen de
seguro tiene que financiarse exclusivamente con aportes propios que le están
destinados. No es posible tomar recursos de este régimen para transferirlos a
otro. Cada sistema es independiente; los cálculos actuariales le son privativos
y, naturalmente, los gastos también. El segundo principio, de equilibrio, es un
principio muy sencillo por el cual los gastos tienen que estar equilibrados con
los ingresos. Si los egresos son superiores a los gastos previstos, hay que
aumentar los ingresos a reducir los gastos y a la inversa, de manera tal que
siempre el sistema este equilibrado. Naturalmente, para establecer este
equilibrio es necesario valerse de la matemática actuarial que suministra una
serie de datos que tienen que ver con la estructura de la población, la
estructura de los costos, la población cubierta y el costo de las prestaciones.
Nosotros, en pensiones, tenemos en el
Perú tres grandes grupos cubiertos. En primer lugar, el grupo de los
trabajadores en relación de dependencia que están incluidos en el Sistema
Nacional de Pensiones. En segundo lugar, el grupo de los trabajadores que
prestan servicios para la administración pública, ingresados hasta el 12 de
julio de 1962, comprendidos en el Decreto Ley N° 20530 y luego, en tercer lugar,
el grupo de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales, que tienen un régimen de
seguro particular o de atención asistencial a cargo del Estado. El resto de la
población cubierta es relativamente pequeño, y de escasa significación.
¿Qué pasa con el Sistema Nacional de
Pensiones? Este sistema se creó dentro del proceso de unificación de la
seguridad social en el año 1973 tratando de unificar los derechos de todos los
trabajadores en relación de dependencia, inclusive los empleados de la
administración pública que ingresaron a partir del 12 de julio de 1962, de los
profesores, miembros del cuerpo diplomático y magistrados que ingresaron a
prestar servicios a partir del 1ero de mayo de 1973. Los derechos que otorga
este Sistema Nacional de Pensiones, son del orden que yo podría llamar
moderados. La edad mínima de jubilación que como se sabe, es optativa, es de 55
años para las mujeres y de 60 años para los hombres. Se puede obtener pensiones
con 15 años de cotización como mínimo, en cuyo caso la pensión es equivalente
al 50 % de la última remuneración cotizable.
Para un grupo de cierta edad esta
plaza es de 5 años. Las pensiones pueden llegar al 80 % de un máximo que ahora
está fijado en 10 remuneraciones mínimas, concepto que comprende la
remuneración mínima vital, más las bonificaciones por costa de vida. De manera
tal, pues, que se trata de un sistema de derechos relativamente moderados. La
gran innovación que se introdujo a partir del año 1981 fue la referida a las
pensiones mínimas, claro, de un monto extraordinariamente reducido. Pero que
cubrían un vacío que no había sido considerado por el decreto que creo el
Sistema Nacional de Pensiones.
El Régimen de Pensiones del Estado,
D.L. 20530, comprende a un número relativamente pequeño de personas que tiende
a extinguirse porque es un régimen cerrado. Solamente pueden estar en ese
régimen aquellos trabajadores de la Administración Pública que ingresaron hasta
el 12 de Julio de 1962, de manera tal pues que, en la medida en que vaya
pasando el tiempo, este grupo se va volviendo cada vez más reducido y,
contrariamente, el número de pensionistas se vuelve más grande, razón por la
cual esto de ninguna manera puede funcionar como un fondo o como un seguro,
porque llegará el momento en que, teóricamente, una persona que quede
trabajando tendrá que financiar con sus cotizaciones al conjunto de
pensionistas. La conclusión es que las pensiones del sistema del D.L. N° 20530,
las tiene que asumir completamente el Estado. Hay una partida específica en el
Presupuesto General de la Republica que sirve para pagar pensiones, tanto de
los empleados públicos del Gobierno Central, como de las empresas públicas, y
las otras entidades tienen naturalmente que pagar con sus recursos estas
pensiones.
Este es un régimen muy generoso,
extraordinariamente generoso, porque se pueden conseguir pensiones con 12 años y
medio de permanencia en el servicio de mujeres, y con 15 años de permanencia en
el servicio los hombres. Las pensiones máximas se obtienen, las mujeres con 25
años de servicios y los hombres con 30 años. Es decir que, en materia de seguridad
social, esto resulta de una largueza inconmensurable, y el gasto, evidentemente
es cuantiosísimo para el Estado. Lo que ocurre es que me parece que nadie se ha
preocupado hasta ahora por medir cual es la incidencia del gasto en las
pensiones del D.L. 20530.
Los funcionarios de turno en el
manejo de la Administración Pública, entienden que este Régimen del D.L. 20530
tiene que ser alargado sucesivamente. El último paso en este sentido ha sido
dado por la Contraloría General de la Republica que es una entidad que tendría
que cautelar los caudales del Estado. ¿Qué es lo que pasado? Sencillamente, que
por una interpretación equivocada del D.L. N°. 20530 han extendido la cobertura
de este sistema a todas las personas que el 28 de mayo de 1974 tenían siete años
de servicios. De manera tal que, de esta forma, si extendiéramos este criterio
de la Contraloría a todos los empleados que están prestando servicios en la Republica,
tendríamos, pues, que se pasarían unas 150,000 a 200,000 personas al régimen
del DL. 20530; es decir, asegurados obligatorios del Seguro Social del Perú que
salen de este y se transportan a un sistema que es mucho o más beneficioso. El
seguro social, ¿Qué ha dicho? ¡absolutamente nada! Y eso que el seguro social
va a tener que devolver las cotizaciones, porque esa gente ha pagado
cotizaciones al Instituto Peruano de Seguridad Social y ahora las va a tener
que devolver para entregárselas al Estado. Naturalmente el Estado no ha medido
esto, y el señor Contralor tampoco.
Integración de los Servicios de Salud
Lineamientos políticos en cuanto a la integración de los
servicios de salud
El
factor político es fundamental en todo plan de acción, no solamente en materia
de salud y de seguridad social sino en cualquier otro orden y circunstancia de
la actividad nacional. En consideración a que el factor político estará bajo
control, porque el Partido Aprista ha ganado las elecciones con la mayoría
absoluta en las dos cámaras legislativas, y porque el Ministro de Salud es un
Sub-Director de la Organización Mundial de la Salud, lo que nos indica la
elección de un técnico capacitado para resolver estos problemas; con estos
antecedentes, cabe esperar que tendremos un plan verdaderamente coherente de
modificación de muchos aspectos que andan mal. El futuro Ministro de Salud ha
definido su política en una sola expresión: atención primaria de salud, la que
es una atención de medicina preventiva, de saneamiento ambiental y de medicina
en el primer nivel, es decir, una atención generalizada. El problema que se
plantea es, cómo se va a implementar esta atención primaria de salud a partir
de los dos grandes problemas que son el IPSS por un lado y, por otra parte, el
Ministerio de Salud, con hospitales dedicados a la medicina curativa cuando se
supone que deben estar dedicados a la atención primaria de salud. Aquí se
inserta el problema de la libre elección ¿debe existir ésta en este nivel
preventivo? y ¿en la medicina general cabe la libre elección?
Extensión de la Cobertura y Financiamiento
Las cuentas de empleadores y asegurados
El problema no se encuentra en la
base matemática actuarial, sino sencillamente en un problema de administración.
¿Qué es lo que pasa con el Instituto Peruano de Seguridad Social? Que sencillamente
no tiene cómo cobrar las cotizaciones, y no tiene cómo cobrarlas porque no ha
echado a andar el sistema de las cuentas de los empleadores que deben pagar y
retener las cotizaciones de los trabajadores ni de los asegurados. A fines de
1973, se dictó el decreto ley 20808, que fue reglamentado a continuación, y por
el cual se establecía todo un marco para registrar a los empleadores y los
asegurados, inscribirlos con un número autogenerado y poner en marcha un sistema
computarizado de cobranzas. En ese decreto ley inclusive se había previsto que
el subsidio lo pagara el empleador, lo que parecía lógico porque si el
empleador paga una cotización, pues podría descontar sencillamente el monto de
lo que paga, sin necesidad de hacer un carrusel de dinero que parece
completamente inoportuna Pues bien, hubo el cambio político y entonces esto que
debería haber seguido a la unificación del instrumento administrativo que es el
propio instituto en ese momento llamado Seguro Social, no se puso en marcha, se
cambiaron los gerentes, y hasta ahora nosotros no tenemos una cuenta del
empleador, ni tampoco del asegurado.
Aspectos Financieros y Legales
La interpretación de que la
Constitución se refiere a que el Instituto Peruano de Seguridad Social debe
ocuparse de los trabajadores dependientes es una interpretación errada, porque
la Constitución da un marco muy amplio de protección a todas las personas y, en
segundo lugar, cuando se refiere a la institución autónoma establece que la
protección es para todos los asegurados, trabajadores dependientes o
independientes.
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