El
Procedimiento de Denuncias
Jorge
Rendon Vásquez
Profesor
Emérito de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Análisis
Laboral - junio 1987
Se designa en nuestro país
como procedimiento de denuncias al trámite ante el Ministerio de Trabajo y
Promoción Social de las reclamaciones formuladas por los trabajadores a título
individual o por sus organizaciones sindicales, en relación a la infracción de
las normas legales o convencionales de trabajo por los empleadores, a fin de
que las autoridades competentes de dicho Ministerio emitan una decisión sobre
la petición. Implica poner en acción la facultad del Estado de controlar la
aplicación de las normas laborales, derivada del rol protector del trabajador
del Derecho del Trabajo; de allí que sólo comience a petición de los trabajadores.
Sus caracteres fundamentales
son:
1) Entre el empleador y los
trabajado-res denunciantes o a favor de los que se interpone la denuncia debe
haber una relación de trabajo vigente[1];
2) Se trata de un
procedimiento contradictorio en que el emplazado o los emplazados tienen la
facultad de contestar la denuncia, con la posibilidad de ambas partes de probar
documentalmente o con una inspección del trabajo sus afirmaciones;
3) Por ser el Poder Ejecutivo,
o el Poder Administrador, el que conoce de la reclamación es éste un
procedimiento administrativo, si bien regido por normas específicas diferentes
de las contenidas en el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos
(D.S. 006-SC del 1 1/11/1967).
De este modo, el procedimiento
de denuncias se halla entre el procedimiento administrativo de inspección del
trabajo y el procedimiento judicial de trabajo.
Se diferencia del primero en
que éste es, en un caso, un medio de investigación unilateral del Estado, y, en
otro, un medio probatorio; en tanto que el procedimiento de denuncias, en el
que también el Estado impulsa el trámite y comprueba, es un camino procesal más
completo por su carácter contradictorio. Y se distingue del procedimiento
judicial de trabajo en que éste se abre cuando el trabajador ha sido despedido
informal o injustificadamente o reclama el pago de sus derechos sociales luego
que el vínculo laboral ha concluido.
Esta forma de intervención
estatal data de hace cerca de sesenta años. El procedimiento que la posibilita
fue reestructurado completamente por el Decreto Supremo 006-72-TR del 30 de mayo
de 1972, vigente actualmente, el cual ha recibido el respaldo de la Constitución
de 1979 al haber establecido ésta que "La ley señala los procedimientos
para la solución pacífica de los conflictos" y que "La intervención
del Estado sólo procede y es definitoria a falta de acuerdo entre las
partes" (art. 54).
Las denuncias que dan curso al
procedimiento indicado pueden tener por objeto (D.S. 006-72-TR, art. 1, art.
67):
1) Pedir el cumplimiento de un
derecho legal o convencional de trabajo, infringido hallándose vigente el
vínculo laboral;
2) Solicitar la
reincorporación al empleo de un trabajador, luego que el vínculo laboral ha
concluido, cuando existe un derecho preferencial para ello (Ley 24514, art.
24); y
3) Solicitar el pago de las
remuneraciones no pagadas y de otros derechos sociales de los trabajadores al
servicio del hogar cuando el vínculo laboral ha concluido[2].
La situación y el futuro de
los procedimientos laborales, como parte de un plan integral de reforma de la
legislación laboral y de seguridad social de la que fui en gran parte autor,
fue examinada exhaustivamente en los años 1970 a 1972, en la Oficina de
Asesoría Técnica del Ministerio de Trabajo de la que formé parte entre
noviembre de 1970 y marzo de 1975.
Había entonces un conglomerado
confuso de disposiciones procesales de diversas jerarquías dictadas a lo largo
de sesenta años que establecían canales de reclamación laboral múltiples y
cruzados ante las autoridades administrativas y judiciales, cuyo conocimiento
sólo se hallaba al alcance de algunos abogados y dirigentes sindicales que
habían podido seguir la emisión de esas normas durante una larga práctica.
Resultaba evidente que el orden sólo podía ser instaurado gracias a una visión científica
y técnica integral de la materia laboral y a una voluntad política de cambio.
Se comenzó por separar
conceptualmente los conflictos empresariales de trabajo en dos grupos: los
conflictos denominados económicos suscitados por la pretensión de alguna de las
partes de cambiar las condiciones del empleo; y los conflictos denominados
jurídicos o de derecho cuyo origen se encuentra en la infracción de las normas legales
o convencionales de trabajo por una de las partes de la relación laboral.
Para los conflictos económicos
delinié el procedimiento de negociaciones colectivas por los cuales se debía
dar curso a las reclamaciones de los
trabajadores destinadas a lograr aumentos de remuneraciones o la modificación de las condiciones de trabajo y la creación de
nuevos derechos sociales en general (que fue dado por el D.S. 006-71-TR del
29/11/1971), y el procedimiento de reducción y despedida total del personal o de
reducción del tiempo de trabajo, por causas económicas o técnicas, caso fortuito
y fuerza mayor que incluí en el proyecto que luego fue la Ley de Estabilidad en
el Trabajo (D. Ley 18471 del 10/11/1970).
Para la solución de los conflictos
de derecho partí de una idea central, inspirada en la ya tradicional intervención
estatal en nuestro país, a través del Ministerio de Trabajo, que no había sido objetada
por los denominados actores sociales: precisar que este ministerio debía
atender las reclamaciones de los trabajadores cuando aducían el incumplimiento
de las normas legales o convencionales de trabajo, siempre que el vínculo
laboral estuviese vigente, presumiéndose que en los casos de una reclamación por
reposición en el empleo luego de una despedida señalada como ilegal por el
reclamante el vínculo laboral no se había extinguido, salvo prueba en contrario
producida por el empleador; y atribuír al Fuero Privativo de Trabajo el conocimiento
de las reclamaciones de los trabajadores cuando el vínculo laboral había terminado, incluida
la despedida ilegal si el trabajador no quería retornar al empleo, (lo que se
plasmó en el D. Ley 18471 y en el D. Ley 19040 del 23/11/1971).
En cuanto a la solución de los
conflictos jurídicos indicados por el Ministerio de Trabajo, se presentaba sin
embargo, un problema de naturaleza teórica y práctica consistente en establecer
el fundamento de la intervención de ese departamento en la administración pública
y posibilitar su imparcialidad.
La respuesta al primero de
esos aspectos fue que el Poder Ejecutivo tiene como una de sus funciones
cumplir y hacer cumplir las leyes, la que en gran parte da lugar a actos de
gobierno y de administración. El control del cumplimiento de las normas
laborales es una función administrativa que supone la organización de
procedimientos especiales y la aplicación de sanciones.
Desde comienzos del siglo
pasado se fue institucionalizando este control de las relaciones laborales
mediante la inspección del trabajo que consiste básicamente en una actividad de
constatación por iniciativa de la propia autoridad o a petición de parte
interesada, que puede ser seguida de una orden de finalización de la infracción
y de la aplicación de una multa. Bajo esta óptica, y añadiéndole algunas
garantías muy importantes para las partes, elaboré el procedimiento de
inspección del trabajo (D.S. 003-71 del 12/7/1971).
Pero, este procedimiento no le
da a la parte denunciada la oportunidad de contestar las afirmaciones del reclamante,
ni les posibilita a ambas partes la articulación de ciertas pruebas de sus
afirmaciones. Es, por así decirlo, un medio expeditivo de verificación objetiva
de lo más evidente en la empresa, de aquello que se puede percibir en forma
inmediata. No reviste idoneidad total para constar hechos ya acaecidos o que
podrían suceder no en el momento de la inspección, cuya demostración exige
pruebas insertas en un proceso de lógica jurídica más completo y a veces
complicado. El camino procesal ordinario para este supuesto es un proceso
contradictorio en el que las partes puedan probar, sin perjuicio de la facultad
del operador del derecho, es decir de quien debe decidir, de acercarse o llegar
a la verdad; este proceso ha sido confiado a magistrados independientes en la
emisión de sus decisiones.
Pero, en las condiciones de la
década del setenta en nuestro país, no era conveniente ni viable darle a la
justicia laboral la solución total de los conflictos jurídicos de trabajo por
las razones siguientes:
1) Tradicionalmente estos
conflictos habían sido resueltos por el Poder Administrador, el cual, en
determinados casos, podía incluso apelar a una solución política, por lo mismo
que las paralizaciones del trabajo podían ser graves;
2) Los actores de estas
reclamaciones eran y son, en su mayor parte, organizaciones sindicales, y en la
justicia laboral, y más aún en el Poder Judicial, se gravitaba en torno de la
idea fija de que los accionantes sólo podían ser las personas a título
individual y que la huelga era totalmente inadmisible;
3) La formación ideológica de
los magistrados de trabajo les impedía aplicar correctamente la legislación
laboral, y en especial el principio in dubio pro operario,
frecuentemente trocado por la máxima antagónica in dubio pro empresario, lo que
hubiera llevado a las organizaciones sindicales a una permanente y justificada
radicalización de sus acciones; y
4) El Fuero Privativo de
Trabajo era incipiente aún. Al recibir competencia sobre casi todas las
reclamaciones labores cuando la relación laboral ha terminado, se había
expandido considerablemente, y no hubiera podido asumir también de inmediato,
para el supuesto de haber renovado su composición casi totalmente, la solución
de las controversias jurídicas hallándose vigente el vínculo laboral.
Fue en vista de todo ello que
me decidí a elaborar el proyecto del procedimiento de denuncias qué luego se
convirtió en el Decreto Supremo 004-71-TR del 13 de julio de 1971, y que al cabo
de algún tiempo de aplicación requirió la modificación de algunas de sus partes
que incluí en otro proyecto que se convirtió en el vigente Decreto Supremo
006-72-TR.
Pero, por lo mismo que este
procedimiento había sido diseñado como una controversia ante el funcionario
encargado de resolver, no podía diferir sino en pequeños aspectos del procedimiento
el Fuero Privativo de Trabajo que había elaborado para (D.S. 007-71- TR del
30/11/1971, que con algunas modificaciones es ahora el D.S. 003- 80-TR del
26/3/1980); y, además, porque pensaba que, luego de un tiempo prudencial de
aplicación de ambos de manera de habituar tanto a la administración del trabajo
como a los empleadores, relacionadores industriales, dirigentes sindicales y
abogados a su manejo, se debía arribar a un procedimiento único ante una
magistratura del trabajo autónoma sobre la base del Fuero Privativo de Trabajo.
Las instituciones jurídicas no pueden inventarse ni transplantarse. Nacen y se
desarrollan como un reflejo de la realidad social al que se añade ciencia y
técnica.
Para ofrecer una atención
idónea e imparcial de las denuncias y de las demás actividades del Ministerio
de Trabajo, luego de una necesaria depuración, le pedía al Ministro de Trabajo
de entonces, General Pedro Sala Orosco, la cobertura por concurso público de
los cargos de sub-director hacia abajo, lo que se hizo entre 1971 y 1974. Las
pruebas de los exámenes fueron elaboradas según los programas de los cursos de
Derecho del Trabajo impartidos en la Universidad de San Marcos y otras. En los
cursos y seminarios de capacitación casi permanentes organizados para preparar
a los funcionarios y empleados del Ministerio de Trabajo se insistió en la
independencia del funcionario para resolver conforme a derecho y a los
principios del Derecho del Trabajo.
Y los años han pasado.
Los cambios de gobierno a
partir de 1975 incidieron en la conducta de los funcionarios llamados a
resolver en los procedimientos laborales, quienes fueron obligados a sujetarse
a las decisiones verbales emanadas de los niveles de mando superiores. El Fuero
Privativo de Trabajo no ha podido, por su parte, superar los reparos que al comenzar
la década del setenta se le hicieron.
La Constitución de 1979 no ha
resuelto el problema de la justicia laboral que no es sólo jurídico, sino
fundamentalmente fáctico por las fuerzas sociales en presencia.
Por consiguiente, la situación
del procedimiento de denuncias no ha tocado fondo.
De concentrarse la solución de
los conflictos jurídicos en la justicia laboral, queda por precisar el campo de
acción de la inspección del trabajo, lo que se trató de hacer fallidamente al
modificarse este procedimiento por el Decreto Supremo 003-83-TR del 18 de
febrero de 1983, con innovaciones técnicas erróneas, a mi criterio, pero que le
confieren una ventaja a los empleadores[3].
El proyecto de Ley Orgánica
del Poder Judicial, preparado en el Ministerio de Justicia busca esa
concentración al pronunciarse por situarla en el Poder Judicial, ateniéndose al
pronunciamiento de algunos juristas que no representan el punto de vista de los
trabajadores.
La Ley 24514 del 4 de junio de
1986, luego de un debate largo y áspero, tuvo que ser orientada en la dirección
de darle al Fuero Privativo de Trabajo el conocimiento de las reclamaciones por
despedida informal o injustificada de los trabajadores[4].
Parece evidente que una
decisión autoritaria en este asunto tan delicado podría avivar el fuego de una
situación tan conflictiva en nuestro país. ■
NOTAS (*) Este artículo
formará parte del libro del autor "Derecho del Trabajo, Relaciones Colectivas".
[1] Hasta
la promulgación de la ley 24514 del 4/6/1986, la reposición en el trabajo se
debía solicitar por el procedimiento de denuncias.
[2] Al elaborarse esta disposición
se estimó que tales trabajadores, por su bajo nivel de ingresos y por lo
general su exigua instrucción, requerían una tutela más acentuada del Estado.
[3] Este D.S. es, además inconstitucional por cuanto sólo por
ley se pueden aprobar los procedimientos laborales (Constitución, art. 54).
[4] La 2da. disposición transitoria de esta Ley facultó al
Poder Ejecutivo a expedir por decreto legislativo las normas sobre descentralización
del Fuero Privativo de Trabajo, lo que fue utilizado inconstitucionalmente para
darle a este Fuero competencia para conocer de las acciones popular y
contencioso-administrativas en materia laboral, sobre lo que no hubo delegación
para legislar, pero con lo cual el Ministerio de Justicia de donde salió el
proyecto, quiso sobreponerse al Congreso.
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