SOCIEDAD Y ESTADO
LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO
Por Jorge Rendón Vásquez
Profesor Emérito de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
El 22 de enero último, se emitió el Decreto de Urgencia nº 014-2020 para regular
la negociación colectiva en el Sector Público.
En el ámbito de esta norma han sido comprendidos los trabajadores de la
administración pública y de las empresas del Estado.
Y aquí salta una primera y grosera inconstitucionalidad. Los trabajadores
de las empresas estatales pertenecen al ámbito de la actividad privada: “La
actividad empresarial pública y no pública, recibe el mismo tratamiento legal.”
(Const., art. 60º); “No están comprendidos en la función pública los
trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta.”
(Const., art. 40º). Estas empresas y sus trabajadores se rigen por la Ley de
Relaciones Laborales Colectivas para el sector privado (TUO, D. S.
010-2003-TR). Y es lógico y necesario que así sea, por cuanto la actividad
empresarial del Estado produce bienes y servicios para el mercado, habida
cuenta del rol promocional que pueda tener.
Nadie es perfecto, y menos aún si uno mismo no quiere serlo. El presidente
de la República tendrá que explicarle al Congreso por qué firmó este legicidio,
y los funcionarios autores de la metida de pata deberían ser cesados ipso facto.
La negociación colectiva de los trabajadores de la administración pública,
fue regulada, en gran parte, por la Ley del Servicio Civil, nº 30057 del
3/7/2013, y el Reglamento de esta, Decreto Supremo 040-2014-PCM. El Tribunal
Constitucional, por sentencia del 26/4/2016, declaró inconstitucionales algunos
aspectos de ambos cuerpos legales.
Sociedad y Estado
Los trabajadores de la administración pública, denominados genéricamente
servidores públicos, tienen por función y actividad la prestación de los
servicios públicos a la sociedad.
Por lo tanto, el empleador de los
servidores públicos es la sociedad, a la que la Constitución denomina nación
y pueblo: “Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de
la nación.”, “El poder del Estado emana del pueblo.” (Const., arts. 39º, 45º).
Como persona jurídica, el Estado es el representante legal de la sociedad.
No es en sí el empleador de los servidores públicos, como tampoco lo es el
gerente de una empresa respecto de los trabajadores de esta.
Naturaleza
jurídica de la contratación de los servidores públicos
Los servidores públicos son trabajadores, como todos los que ponen su
fuerza de trabajo al servicio de otro por una remuneración. La forma jurídica
de esta relación es una modalidad del contrato de trabajo. Tienen derechos
sociales laborales y de seguridad social.
Esta relación presenta, sin embargo, caracteres especiales, que la
diferencian profundamente de la relación en la actividad privada, en razón de
la naturaleza del empleador y de los recursos para pagarles.
Siendo la sociedad la empleadora y la beneficiaria del servicio público,
quienes lo prestan están obligados a cumplir sus funciones con eficiencia,
diligencia, honestidad y ciñéndose a las reglas pertinentes (Const., art. 45º),
y sin incurrir en abuso de autoridad, arbitrariedad, burocratismo y corrupción.
Cualquier falta de estas constituye una agresión a la sociedad y a los usuarios
titulares de los servicios públicos. La vigilancia de la conducta funcional de los
servidores públicos debe ser, en consecuencia, permanente y, no sólo por los
niveles de control de la propia administración pública, que pueden fallar por
conveniencias diversas o complicidad, sino también por los usuarios de los
servicios públicos, las organizaciones sociales y los medios de comunicación. La
protesta de un usuario ante un empleado o funcionario que no lo atiende, sumada
a otras semejantes, pueden ser un primer escalón de contención de esas arbitrariedades,
como suelen hacerlo los ciudadanos de los países europeos en situaciones similares.
La sociedad cuenta con recursos que son, por lo general, limitados, cuyo
destino es el financiamiento de los servicios públicos, que deben ser
progresivamente crecientes en calidad y cantidad, según el aumento de la
riqueza nacional, una parte de la cual toma el Estado para ese fin.
Básicamente, los gastos del Estado se dividen en: operativos, que incluyen los
pagos a los servidores públicos; de inversión en obras y servicios públicos; y
de cancelación de las cuotas de la deuda externa. Una buena gestión estatal establece
prioridades racionales, económicas y sociales, y equilibra los gastos con los
ingresos, sujetándose al principio esencial de que el presupuesto del Estado no
es como la bolsa de Fortunato de la que siempre se sacaba abundantes monedas de
oro.
Los montos y niveles de las remuneraciones de los servidores públicos deben
cubrir sus necesidades —su canasta familiar— y sus derechos sociales, en
concordancia con los recursos aportados por los tributos (nunca por empréstitos).
Aquí se presenta una situación de uso abusivo del poder en beneficio personal,
de cuyo control la ciudadanía ha sido apartada: los funcionarios públicos
(electivos y nombrados, que no están en el campo de aplicación de aquel decreto)
se fijan por sí mismos sus remuneraciones, atribuyéndose sueldos que equivalen
hasta más de 50 veces la remuneración mínima. Se entiende entonces por qué
tantos políticos codician esos puestos, en los que, además, pueden meter la
mano. Un sueldo de 8,000 dólares por mes en los Estados Unidos (un poco más de
26,000 soles) es bastante elevado allí, y en el Perú lo es más aún. Mucha gente
muy calificada podría trabajar por menos en esos cargos. Así como las pensiones
y los niveles remunerativos de quienes no son de dirección ni de confianza
están bloqueados, se debería fijar, igualmente, un nivel máximo de
remuneraciones socialmente razonable por ley.
Una mascarada de negociación
En este esquema ingresa la negociación colectiva de los servidores civiles,
excepto para los que cumplen labores de dirección y de confianza (Ley 30057,
art. 40º). Para esta gran masa de trabajadores, el reciente Decreto Supremo de
Urgencia 014-2020 ha creado ciertas reglas que hacen de este procedimiento una
mascarada de negociación. Pruebas al canto:
1º No se define los puntos del pliego de reclamos: condiciones económicas,
no económicas y de productividad. ¿Qué se va a negociar entonces?
2º En la negociación el Estado es parte y juez: como parte, nombra la
comisión negociadora y negocia (art. 4º); como juez, decide, imponiendo el Informe
Económico Financiero del Ministerio de Economía y Finanzas, tanto a la
convención colectiva como el laudo arbitral, de no haber acuerdo de partes,
bajo sanción de nulidad (art. 6º, 4). ¿Para qué negociar, entonces, si luego de
presentado el pliego este Ministerio decidirá si aumenta o no, cuánto y en qué
rubros?
4º El arbitraje sólo será posible para la negociación denominada
descentralizada (arts. 7º,2, 4º,3); no para la negociación centralizada (Poder
Ejecutivo y sus organismos adscritos, otras entidades y universidades
públicas); ni tampoco para la negociación centralizada especial (sectores Salud
y Educación). ¿Por qué esta discriminación?
5º Se dispone que los convenios y laudos, para el caso de que hubiera algún
resquicio negociable, no tienen carácter acumulativo (art. 5º,4), lo que quiere
decir que los aumentos logrados caducarán luego del plazo mínimo de vigencia,
que es de 2 años, y se les deberá pedir de nuevo entonces y negociar.
Como se ve, se ha infringido los artículos de la Constitución: 24º (“El
trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente”); 26º-2
(“Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la
ley.”; 28º,2 “El Estado reconoce los derechos de … negociación colectiva.
Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los
conflictos laborales.”; “igualdad ante la ley” (Const., art. 2º,2).
El informe económico, que es fundamental, debería estar a cargo de una
comisión imparcial constituida, por ejemplo, con representantes concursados de
los colegios de economistas y de las facultades de Economía de las
universidades públicas y privadas, y ser sólo una fuente de información técnica.
Por otro lado, el régimen de arbitraje creado, que comporta una lista de
árbitros inscritos entre los cuales las partes deberán escoger los suyos, y
estos al presidente también de esa lista (art. 7º), es insuficiente e
inadecuado. Se debería disponer que los árbitros serán concursados para
constituir un cuerpo estable, sorteados para cada arbitraje y remunerados por
las partes. Si fueran designados por estas sería imposible la imparcialidad,
puesto que cada árbitro favorecería a la parte que lo designara, como sucede en
el arbitraje en la actividad privada, regulado por la Ley de Relaciones
Laborales Colectivas vigente, elaborada por abogados de empresas y emitida por
el gobierno de Fujimori, en julio de 1992.
En resumen, el Decreto de Urgencia 014-2020 debería ser derogado; y, si el
Poder Ejecutivo no lo hace, debería hacerlo el Congreso de la República que
tendrá que revisarlo. Pero ¿lo hará? ¿Los nuevos congresistas honrarán sus
promesas?
Y a todo esto, ¿qué dicen sobre este asunto los servidores públicos
afectados y sus organizaciones?
(7-2-2020)
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