Envejecimiento y
Reformas de Pensiones en América Latina
Carmelo
Mesa-Lago
Doctor
en Relaciones Industriales y Laborales especializado en Seguridad Social,
Universidad de Cornell. Catedrático de Servicio Distinguido Emérito en Economía
y Estudios Latinoamericanos, Universidad de Pittsburgh.
En: Revista Análisis Laboral
(ISSN 2074-2568), Nº 504, junio de 2019, AELE, Lima, págs. 26 a 28.
Felicitaciones a Análisis
Laboral en su Dossier 500; el profesor Luis Aparicio Valdez estaría orgulloso
de este logro.
Este artículo analiza el
proceso de envejecimiento en América Latina y cómo afecta a los sistemas de
pensiones; examina la manera en que las diversas reformas previsionales han
intentado (o no) hacer frente al envejecimiento y evalúa sus efectos en la
sostenibilidad financiera actuarial de dichos sistemas.
Envejecimiento
y efectos en pensiones
En el proceso de
envejecimiento, la cohorte más joven de la población (0 a 14 años) disminuye,
mientras que la más anciana (60 años y más) aumenta; la cohorte intermedia (15
a 59 años), la "productiva" que financia las otras dos, primero crece
y luego merma. Los países latinoamericanos se clasifican en cuatro grupos por
su grado de envejecimiento: 1) más envejecidos, Cuba y Uruguay, donde el 20 por
ciento de la población tiene 60 años y más; 2) envejecimiento acelerado, Chile,
Argentina, Costa Rica y Brasil, la cohorte oscila entre 13 a 16 por ciento; 3)
envejecimiento moderado, Colombia, El Salvador, Panamá, Perú, México, Ecuador,
Venezuela y República Dominicana, oscila entre 9 y 12 por ciento; y 4)
envejecimiento incipiente, Paraguay, Bolivia, Nicaragua, Haití, Honduras y
Guatemala, oscila entre 7 y 9 por ciento[1].
El envejecimiento es positivo
porque las personas viven más tiempo, pero crea problemas financieros
previsionales. Al aumentar la esperanza de vida, los pensionistas viven más y
cobran sus prestaciones por más tiempo, aumentando los costos del sistema; la
cohorte productiva financia el sistema pero disminuye, agravando el problema.
Sistemas
de pensiones y tipos de reforma
Hay dos tipos de sistemas de
pensiones: 1) el "público", caracterizado por una prestación
definida, reparto y administración por el seguro social o Estado; y 2)
"privado", caracterizado por una contribución definida,
capitalización plena basada en cuentas individuales, y administración privada.
Entre 1980-2005, once países
de América Latina implementaron reformas estructurales de sus sistemas públicos
que fueron parcial o totalmente privatizados (orden cronológico): Chile, Perú,
Argentina, Colombia, Uruguay, México, Bolivia, El Salvador, Costa Rica,
República Dominicana y Panamá. Las reformas mejoraron algunos aspectos de los
sistemas públicos, pero los efectos negativos excedieron a las ventajas. En
2008-2010 tres países aprobaron re-reformas de sus sistemas privados: Chile lo
mantuvo pero con modificaciones sustanciales; Argentina y Bolivia cerraron el
sistema/pilar privado y transfirieron a todos sus asegurados y fondos al
sistema público. La re-reforma de 2017 en El Salvador se centró en reducir el
déficit fiscal sin tocar otros aspectos clave. Panamá, Perú y República
Dominicana han intentado sin éxito pasar re-reformas[2].
Las reformas estructurales
aumentaron la edad de jubilación en Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Uruguay
(solo para mujeres); Colombia subió la edad en el sistema público pero no en el
privado. Costa Rica, El Salvador, México, Panamá y República Dominicana no
cambiaron las edades. Bolivia acrecentó la edad de jubilación en 10 años para
los hombres y 15 años para las mujeres, 65 años para ambos, muy alto para la
bajísima esperanza de vida; la re-reforma redujo la edad a 58 para ambos sexos.
Las re-reformas en Argentina y Chile dejaron sin cambios las edades[3].
Políticas
para enfrentar el envejecimiento
En los sistemas públicos con
reparto, la contribución hay que incrementarla gradualmente y, si no se hace,
requieren una reforma paramétrica que los equilibre financieramente a corto
plazo (los ingresos anuales deben ser superiores a los gastos anuales) y
también actuarialmente a largo plazo (los ingresos proyectados deberán cubrir
los gastos previstos). Según aumentan los gastos debido al envejecimiento de la
población y del sistema de pensiones, habrá que incrementar los ingresos, de lo
contrario no habrá fondos suficientes para pagar las pensiones o el Estado
tendrá que financiar el déficit. Para reducir los gastos, hay que aumentar la
edad de retiro o las contribuciones o recortar las prestaciones o una
combinación de estas medidas. Teóricamente, los sistemas privados tienen una
"contribución definida", o sea, que no hay que aumentarla, pero en la
práctica también son afectadas por el envejecimiento: como la esperanza de vida
crece, la suma acumulada en la cuenta individual se torna insuficiente para
financiar los años adicionales de expectativa de vida, así que requieren
medidas similares a las de los sistemas públicos. Las medidas para lidiar con
el envejecimiento son muy difíciles de aplicar políticamente porque ellas
perjudican a los asegurados en el corto plazo aunque ayudan a pagar sus
pensiones a largo plazo.
En general, las edades de jubilación
deben ajustarse al grado de envejecimiento: los países más antiguos deberían
tener las edades más altas y los países más jóvenes las edades más bajas, pero
el Cuadro 1 muestra contradicciones: Cuba (el país más envejecido) y Honduras
(el más joven) requieren los mismos años de edad. El tipo de sistema podría
hacer una diferencia porque, como se señaló, las reformas estructurales
aumentaron las edades de jubilación en varios países. Actualmente, Costa Rica,
México y Perú (todos con sistemas privados) tienen la mayor edad; sin embargo
Brasil (sistema público) tiene la misma edad que Chile (sistema privado).
Género
y pensiones
En la mitad de los países, las
edades de jubilación femeninas son menores que las masculinas, cinco años en la
mayoría. Sin embargo, la esperanza de vida femenina promedia cuatro o cinco
años más que la masculina, por lo tanto, el periodo de jubilación de la mujer
es generalmente diez años más, considerando que el período de cotización es
cinco años menos, una disparidad que aumenta significativamente el costo
financiero-actuarial. Los efectos en las mujeres son diversos dependiendo del
tipo de sistema previsional. Los públicos usualmente hacen transferencias entre
los géneros por lo que la pensión menor de la mujer se incrementa algo con
transferencias de los hombres (aun así, la pensión femenina es inferior). En
los sistemas privados, la cuenta individual es propiedad del asegurado y no hay
transferencias, además las mujeres normalmente reciben salarios más bajos que
los hombres por la misma tarea, por lo tanto, aportan menos. También las
mujeres comúnmente dejan su trabajo para criar a los niños, reduciendo aún más
sus contribuciones y cuentas individuales. Finalmente, la pensión se calcula en
base a la suma acumulada en dicha cuenta y tablas de mortalidad diferenciadas
por sexo. Como resultado, las pensiones de las mujeres en sistemas privados son
considerablemente menores que las de los hombres[4].
Reformas
de sistemas públicos
Actualmente, once países
latinoamericanos tienen sistemas públicos. En Brasil, la reforma paramétrica de
2015 aumentó gradualmente la fórmula de pensión que combina años de edad y
contribuciones, desde 85 para las mujeres y 90 para los hombres en 2018 a 90 y
100 respectivamente en 2026. El déficit actuarial se ha reducido pero no
eliminado.
Cuba tiene la población más
envejecida y en 2011 la fuerza laboral comenzó a disminuir; durante muchos años
el sistema sufrió un considerable y creciente déficit financiero cubierto por
el Estado que alcanzó su cénit el 2008, obligando a una reforma paramétrica
que, entre varios cambios, aumentó las edades de jubilación en cinco años para
ambos sexos (60 mujeres y 65 hombres). Estas políticas han aliviado el déficit
financiero a corto plazo pero no han sido suficientes y el desequilibrio
actuarial crecerá[5].
En Ecuador, una reforma
paramétrica en 2015 dejó las edades intactas. Las edades de retiro en Venezuela
están entre las menores en la región; el país se coloca en el grupo moderado de
envejecimiento, pero debido a la severa y prolongada crisis económica, la
esperanza de vida ha declinado en los últimos años. En Guatemala, Haití,
Honduras, Nicaragua y Paraguay, las edades de jubilación son muy bajas (55 a 62
hombres y mujeres, salvo 65 para hombres en Honduras) pero el envejecimiento es
incipiente; a largo plazo enfrentarán desequilibrios financiero-actuariales[6].
El envejecimiento en Nicaragua
está entre los más acelerados en su grupo y la edad de jubilación es 60 para
ambos sexos, la menor regional salvo en Haití. En los últimos cinco años ha
crecido el déficit financiero y la reserva se proyecta se agotará en 2019. Para
prolongar la vida del sistema, una ley de 2018 aumentó la contribución en siete
puntos porcentuales (la mayor en América Latina) y redujo las pensiones en 5
por ciento. Estas medidas provocaron demostraciones masivas demandando la
anulación de la ley; lo cual fue finalmente concedido por el presidente pero
demasiado tarde, y las protestas se han convertido en un movimiento nacional
contra su régimen[7].
Muchos países en el mundo han
aumentado las edades jubilatorias paralelas al proceso de envejecimiento, entre
ellos Alemania, Australia, Bélgica, Bielorrusia, Bulgaria, Corea del Sur,
Croacia, Curazao, Dinamarca, Eslovaquia, España, Estados Unidos, Estonia,
Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Islandia, Italia, Kazajstán,
Letonia, Lituania, Madagascar, Marruecos, Portugal, St. Maarten y Reino Unido.
La gran mayoría de ellos son países desarrollados y muy envejecidos, pero cinco
son países en desarrollo, en los grupos de envejecimiento acelerado, incipiente
y moderado[8].
Se ha demostrado que la
mayoría de los países latinoamericanos necesitan aumentar sus edades de retiro,
especialmente para las mujeres. Si esto no se hace, se agravará el déficit actuarial
y algunos países enfrentarán desequilibrios financieros, el sistema quebrará y
no podrá pagar las pensiones.
[2]Carmelo
Mesa-Lago, Reassembling Social Security: A Survey of Pension and Health Care
Reforms in Latin America (Oxford University Press, 2012) y “Rereformas de
pensiones privatizadas en el mundo: Argentina, Bolivia, Chile y Hungría“,
Revista Trabajo, México, 2013; OIT, Reversing Pension Privatizations:
Rebuilding Public Pension Systems in Eastern Europe and Latin America, Isabel
Ortiz y otros, (Ginebra: Social Protection Department, 2018).
[3] C. Mesa-Lago, Reassembling, op. cit.
[6] Rafael Rofman y otros, Más allá de las pensiones
contributivas: Catorce experiencias en América Latina (Buenos Aires: Banco
Mundial, 2013); Mariano Bosch y otros, Mejores pensiones mejores trabajos
(Washington DC: BID, 2013).
[7] Carmelo Mesa-Lago, La Seguridad Social
en Nicaragua: Diagnóstico y Recomendaciones para su Reforma (Managua: INIET,
2018).
[8] FIAP, Reformas paramétricas en
los programas de pensiones públicos de reparto 1995-junio 2018 (Santiago,
2019).
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