EL COMERCIO
INTERNACIONAL Y LA CLAUSULA SOCIAL
Dr. Francisco Javier
Romero Montes
En: Vox Juris n° 10 (1999)
CONTENIDO: 1. Planteamiento del
tema. 2. La globalización como contexto. 3. El dumping social como elemento
perturbador 4. La cláusula social. 5. Contenido de la cláusula social. 6.
Beneficios y paradoja de la cláusula social.
1. PLANTEAMIENTO DEL TEMA
El
comercio internacional es una expresión de la división del trabajo entre
comunidades nacionales. Gracias al mismo, determinados países exportan aquellas
mercancías que producen a un menor costo y mejor calidad a cambio de lo que
otros ofrecen a precios más bajos. Se trata de poner en funcionamiento, tal
como sostenía David Ricardo, las ventajas comparativas o los costos
comparativos que puede significar, dentro de un mercado libre, generación de
riqueza para los que intercambian dichas ventajas. Tal, por ejemplo, el caso de
Portugal que cambiaba vino contra manufactura del Reino Unido y podía permitir
que ambos se hagan ricos.
Samuelson[1],
observa que el comercio no restringido crea una división internacional del
trabajo mutuamente provechosa y estimula grandemente la producción nacional
real y potencial de todos los países, y hace posible un nivel de vida más
elevado en todo el mundo.
Sin
embargo, la realidad nos muestra que el libre comercio no siempre beneficia por
igual a todos los sectores de la actividad económica o a todas las naciones[2].
De
ahí que, si el costo social es alto o si el poder de la industria es
influyente, los Estados, más tarde o más temprano, intervienen para imponer un
conjunto de medidas directas, que los países establecen para proteger a sus industrias,
a sus trabajadores y a sus consumidores. Dentro de esas medidas están las
barreras arancelarias.
La
mundialización o globalización de la economía ha transformado lo que antes eran
mercados nacionales, en mercados mundiales. Las empresas productoras de bienes
que antes competían con sus similares, dentro de sus fronteras territoriales,
hoy tienen que hacer frente a productos que ingresan libremente de otros países.
Se
estima que este cambio es muy positivo para el desarrollo de la economía y en
consecuencia se postula la necesidad de estar presente en el mercado mundial.
Sin embargo, en el mundo globalizado, lo que constatamos es que no existe mercado
global para todos los factores de la producción. Así, por ejemplo, mientras los
capitales circulan casi sin regla ni restricción alguna por el mundo, los trabajadores
que buscan trabajo, se ven enfrentados a severas medidas de inmigración que
impide un libre tránsito de la mano de obra.
Para
ir acercándonos al tema, materia del presente artículo, debemos precisar que el
costo de la mano de obra, al no estar mundializado, tiene un valor distinto en
los diferentes mercados nacionales. De esta manera, su bajo o alto costo
origina ventajas o desventajas competitivas en la comercialización de los
bienes y servicios.
En
efecto, puede suceder que, en el mercado global, las mercancías que han sido manufacturadas
en lugares donde la mano de obra es más barata, resulten con un precio mas bajo
que aquellas producidas en países donde el valor del factor trabajo sea más
alto, con el consiguiente perjuicio para estos últimos.
Es
un hecho comprobado que el costo de la mano de obra, es más caro en países
desarrollados, o que su población tiene una alta calidad de vida. Mientras que,
en países pobres, el nivel de vida es más bajo y por ende, la mano de obra es
mas barata, circunstancias que se trasladan al precio de las mercancías que son
objeto del comercio internacional. De esta manera, este adquiere una estrecha
relación con el derecho del trabajo.
Para
superar estos inconvenientes de competencia, los países desarrollados y los
trabajadores han planteado la necesidad de que en la regulación del comercio internacional
se contemple el cumplimiento de un mínimo de garantías y beneficios laborales a
favor de los trabajadores de países subdesarrollados que exportan sus mercancías.
El cumplimiento de estas medidas será requisito para que un país pueda
introducir sus mercancías en el mercado de otro país.
Ese
conjunto de medidas de protección laboral, es lo que, en el ámbito del comercio
internacional, se denomina “cláusula social”, que debería incorporarse en los
acuerdos internacionales de comercio.
Ante
semejante planteamiento, los países subdesarrollados han mostrado su
desacuerdo, por considerar a la “cláusula social” como un elemento perturbador
de la libertad de comercio, la libre competencia, y el impedir el uso de una
mano de obra, como factor de competitividad.
En
el presente trabajo, nos proponemos desarrollar el tema planteado de manera de
analizar las diferentes consideraciones a favor y en contra de la denominada “cláusula
social” en el funcionamiento del comercio internacional.
2. LA GLOBALIZACION COMO CONTEXTO
Hacen
tres décadas los fenómenos tales como producción, circulación y uso o consumo
de bienes, tuvo como marco la denominada “economía dirigida por el Estado”,
para lo cual éste planificaba la economía, creó empresas públicas, propiciaba
monopolios, regulaba la circulación de bienes y servicios, así como la mano de
obra. Hoy, tal comportamiento, en la mayoría de los países, ha sido desplazado
por Ia “economía de mercado”, en Ia que todo se regula por la ley de la oferta y
Ia demanda y no se tolera la intervención del Estado, ni ningún elemento extraño
que distorsione la citada ley de mercado.
En
la actualidad, lo que se busca es que Ia economía se desarrolle en un espacio
universal y no local, bajo la consideración de que “la pobreza, en cualquier
lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos”[3].
A este nuevo enfoque de Ia economía se viene denominando “globalización” o con más
propiedad, “mundialización”.
La
mundialización, que es un hecho que nadie puede soslayar, es un proceso en el
que ocurren varios fenómenos que incluyen el rápido crecimiento de mercados
financieros que origina la circulación de grandes volúmenes de dinero, que difícilmente
pueden ser regulados por las autoridades monetarias públicas; la explosión de
fusiones y adquisiciones tanto en el ámbito nacional como internacional,
orientadas a afectar la reestructuración industrial y la competitividad en los próximos
años; la homogeneización acelerada de una escala global de las preferencias de
los consumidores, de las normas y métodos productivos y el hecho de que las
fortunas de las grandes corporaciones sean menos dependientes del curso de Ia economía
de cualquier nación[4].
Para
Michel Hansenne, la mundialización de la economía se ha acelerado en los últimos
años y está caracterizada por el aumento del comercio mundial de bienes y
servicios, movimientos internacionales de capitales, interconexión de mercados
financieros y el incremento de la parte que corresponde a las empresas
multinacionales en el conjunto de la actividad económica.
Bueno
Magano sostiene que la tendencia de la globalización es que la producción se
proyecte cada vez mas no dentro de los límites de un país sino en el “global
village” (aldea global).
En
un mundo con un perfil como el señalado, someramente, la competencia en el ámbito
mundial, es un elemento fundamental. Se debe competir para estar presente en el
mercado global. Esto significa que las empresas productoras de bienes y servicios
deben ofrecer los mismos a precios competitivos. Para lograr esos propósitos,
los empresarios utilizan un sin número de estrategias y comportamientos,
incluso en el algún caso, desprovistas de toda ética.
Para
poner orden, en el mercado global, el año 1995 se ha puesto en funcionamiento
la Organización Mundial del Comercio (OMC), con el objetivo de fiscalizar el
buen funciona-miento del comercio desde una optica universal, más si se tiene
en cuenta que diariamente, cerca de dos trillones de dólares se movilizan en
busca de mejores rendimientos.
En
conclusión, frente a la mundialización de la economía cada vez hay más consenso
para establecer mecanismos de reglamentación en el plano internacional. Esa
posibilidad viene siendo analizada por instituciones como OMC, la OIT y el
GATT. La necesidad de una reglamentación parte de la premisa de que un comercio
mas libre es deseable por las posibilidades que encierra de impulsar el
desarrollo económico, la creación de empleo y el mejoramiento de las
condiciones de vida y de trabajo.
3. EL DUMPING SOCIAL COMO ELEMENTO PERTURBADOR
En
términos del Acuerdo General sobre Aranceles aduaneros y Comercio (GATT),
existe dumping cuando los bienes fabricados en un país son llevados al mercado
de otro a un precio inferior a su valor normal. En otras palabras, el precio
del producto en el mercado exterior al que se exporta es menor al que rige en
el mercado nacional donde se produce el mismo bien. Esa diferencia de precio en
el espacio es lo que constituye el dumping.
El
dumping es un elemento que distorsiona el mercado en la medida en que se
expresa a través de precios que no obedecen al real costo de producción. Lo que
se busca es dominar el mercado con el propósito de anular al competidor.
Logrado ese propósito, los precios ficticios o reducidos se pueden incrementar
desmesuradamente al no existir la oferta de bienes de otros productores que
compitan. De esa manera se obtiene un beneficio que con creces compensan a los
precios diminutos que existieron con anterioridad.
Cuando
las ventajas comerciales se obtienen a costa de la ausencia de derechos
laborales y de seguridad social, estamos frente a lo que se denomina “dumping
social”. Esto significa, que un bajo nivel de costo salarial y prestaciones sociales
inexistentes o limitadas, constituyen una ventaja que permite reducir el precio
de la mercancía.
Sin
embargo, esta consideración es relativa porque la competitividad no solo puede
estar determinada por el costo de la mano de obra, sobre todo en aquellas
actividades donde no se utilizan trabajadores en gran volumen.
El
dumping, como ya lo dijimos, consiste en introducir en el mercado de un país un
producto a precio inferior a su valor normal en su propio mercado interno. Sin
embargo, no puede afirmarse en términos absolutos que los países pobres
mantengan artificialmente bajas las condiciones de trabajo con el único fin de
conseguir una ventaja competitiva. Muchas de estas condiciones son propias del estado
de subdesarrollo de los países pobres que exportan sus mercancías hacia países
desarrollados.
De
esta manera, el bajo nivel de condiciones laborales y sociales de los trabajadores,
se traducen en ventajas competitivas, frente a los países que tienen beneficios
laborales de alto costo.
En
el ámbito del comercio internacional, para controlar este tipo de competencia
se ha planteado la necesidad de que en los acuerdos de libre comercio, se
introduzcan condiciones que se expresen en la denominada “cláusula social”, tema
del que nos ocuparemos a continuación.
4. LA CLAUSULA SOCIAL
Se
trata de una cláusula que debe ponerse en los convenios internacionales de
comercio, la misma que fija normas mínimas o equitativas de trabajo como
condición para beneficiarse de las ventajas que surgen de dichos acuerdos
comerciales.
El
incumplimiento de tales clausulas, por parte de los países exportadores, daría
lugar a limitaciones o prohibiciones de las importaciones de productos procedentes
del país que no cumple con la cláusula social. En otras palabras, los
productores que incumplan con los requisitos que contienen las clausulas
sociales, tienen que optar entre modificar las condiciones laborales y el
riesgo de tropezar con mayores obstáculos comerciales en sus mercados de
exportación[5]. En
este sentido, Ignacio Espinoza[6]
entiende a la cláusula social como un medio que lleve a un país denunciado a introducir
reformas que, si no se efectúan, pueden Ilegar hasta suspender preferencias
arancelarias.
El
tema de la cláusula social es debatido dentro del ámbito del comercio
internacional. En efecto, al concluir la Ronda Uruguay, se puso en
funcionamiento la Organización Mundial del Comercio (OMC). Desde entonces,
dentro de esta organización se ha puesto en debate la conveniencia de que la
libertad de comercio esté acompañada se una serie de cláusulas sociales.
Mediante
las mismas se busca supeditar la reducción de barreras comerciales previstas en
el GATT, al cumplimiento de normas mínimas en materia laboral dado que de esa
manera se garantiza la sana competencia.
El
Presidente de la Comisión de Relaciones Económicas Exteriores del Parlamento
Europeo, sostiene que con la inclusión de la cláusula social se busca dar una dimensión
social a los intercambios comerciales internacionales y se debe partir del respeto
a los derechos humanos en el trabajo, y que su implementación no debe servir de
excusa para reforzar el proteccionismo hacia los países en vías de desarrollo[7].
5. CONTENIDO DE LA CLAUSULA SOCIAL
¿Qué
aspectos debe incluirse en la cláusula social? Este es un tema que hasta el
momento no tiene una definición por parte de la OMC. En el Acuerdo por el que
se establece este organismo no se hace referencia explícita a los derechos de
los trabajadores. En el preámbulo del GATT, sí se señala que en los convenios
comerciales debe tenerse en cuenta el logro de niveles de vida más altos, el pleno
empleo, elevación del ingreso real, etc.
En
1990, el gobierno de los Estados Unidos planteo como contenido de la cláusula
social, tres temas: el derecho a organizarse y a negociar colectivamente, la
prohibición del trabajo forzoso, propuesta que fue rechazada. En 1993, en la
última etapa de Ronda Uruguay, los gobiernos de Francia, Japón, Estados Unidos
y Gran Bretaña, hicieron un nuevo intento para una precisión del contenido de
la cláusula social, pero tampoco lograron su objetivo.
En
1996, se reunieron en Lile, Francia, los Ministros de Trabajo del grupo de los
7 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Canadá) En
esa reunión, se consideró la necesidad de reforzar las normas sociales en el mercado
laboral, pero no propugnaron su estandarización a través de una cláusula
social. Argumentaron que esperarían el resultado de los estudios encomendados a
la Organización de Cooperación para el Desarrollo (OCDE) y a la OIT, sobre la
dimensión social del comercio internacional.
Por
otra parte, en el seno de la Unión Europea existe una fuerte corriente de
opinión hostil a la liberalización delos intercambios: se considera que
destruye empleos al agudizar la competencia de los países con bajos salarios y
escasa protección social. Dentro de este temperamento, el premio nobel de
Economía Maurice Allais, considera que la tesis de los costos comparativos,
fundamento de la libertad de comercio, sólo es posible dentro de conjuntos
relativamente homogéneos, y que la liberalización comercial a escala mundial ahondará
las desigualdades sociales y hará descender los salarios de los trabajadores
europeos no calificados.
La
pretensión de los países europeos y norteamericanos de añadir un capítulo
social al acuerdo Ronda Uruguay, implícitamente se refería a que la cláusula
social debía contener elementos como el salario mínimo o el nivel de protección
social, que afecta el costo de la mano de obra.
Frente
a tal planteamiento, los países del tercer mundo acusaron a la citada propuesta
de proteccionismo enmascarado. Organismos como la Asociación de Naciones del Asia
Sudoriental y el “grupo Rio” (que agrupa a 13 países de América Latina y el
Caribe), se oponen al proyecto, bajo el fundamento de que el nivel de salarios
y de protección social depende del nivel de desarrollo, y que si se priva a los
países con bajos salarios de la principal ventaja relativa con que cuentan
frente a la competencia internacional, se asfixiará su desarrollo.
Últimamente,
esta posición se viene abriendo paso. Incluso, en el denominado Libro Blanco de
la actual Unión Europea, ya se ha sostenido que la competitividad en Europa no
está cayendo principalmente debido al impacto de las diferencias
internacionales de costes sociales en algunos sectores, sino por las
distorsiones estructurales que padece el mundo europeo. Se cita como ejemplo
que más del 80 por ciento de la inversión extrajera de la Unión Europea va a otros
países de la OCDE, y a los países del Asia y de América
Latina sólo se dirige un 10 por ciento[8].
De
manera que la cláusula social referida al nivel de los salarios y Ia protección
social no prosperó. Ante esa situación, han aparecido otros criterios que
sostienen que la citada clausula debe estar referida a la aplicación de los
derechos fundamentales de los trabajadores, tales como libertad sindical,
negociación colectiva, prohibición de trabajo forzoso y del trabajo infantil y
la no-discriminación.
Es
ilustrativo el punto de vista del Vicepresidente trabajador del Consejo de Administración
de la OIT, señor Brett quien sostiene que con la cláusula social no se trata de
proteger el comercio, sino a las personas. Tampoco se trata de establecer salarios
mínimos en el mundo entero, menos de trasladar salarios y condiciones de
trabajo del primer mundo al tercer mundo. Simplemente, se trata de asegurar que
los derechos humanos fundamentales se respeten en todos los países que
comercian[9]
.
La
Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, la
Confederación Mundial del Trabajo y la Confederación Europea de Sindicatos, han
propuesto que las clausulas sociales deberían estipular que las partes contratantes
se comprometan a garantizar el cumplimiento de las normas mínimas del trabajo
que especifique un futuro comité consultivo de la OIT y de la OMC. Esa
especificación, según dichas organizaciones, debería contemplar el contenido de
los Convenios 87 y 98 de la OIT relativos a la libertad sindical y al derecho
de la negociación colectiva, la edad mínima de admisión al empleo, igualdad de
remuneración, la discriminación en materia de ocupación y el trabajo forzoso.
6. BENEFICIOS Y PARADOJA DE LA CLAUSULA SOCIAL
Tratadistas
como, Van Liemt y Etwell señalan los siguientes beneficios. El primero sostiene
que la clausula social fomenta la competencia leal entre los exportadores de
los países en desarrollo.
Así
se garantiza que quienes observan las normas laborales mínimas no se verían
perjudicados por sus despliegues de esfuerzos en pro del desarrollo social. Por
otra parte, serviría para que el incremento del comercio redunde en beneficio
de los trabajadores. Finalmente, agrega, que la falta de una cláusula social, haría
mucho más difícil la lucha contra las presiones a favor de un mayor proteccionismo[10].
Por
su parte, Etwell señala como ventajas el hecho de que se posibilitaría que el
progreso social vaya parejo con el desarrollo económico de un país; se evita la
discriminación contra la mujer; la existencia de una cláusula social universalmente
aplicada le permitirá a los nuevos exportadores mantener sus ventajas competitivas
en los mercados de países industrializados; finalmente evitará el dumping[11].
Pero
al margen de estos beneficios, la cláusula social contiene una paradoja. En
efecto, tal como señala la OIT, si se plantea el problema en términos de
competencia, es decir, refiriéndonos al nivel de los salarios y de protección
social considerados como costos, la relación entre las normas laborales y el
comercio parece evidente. Pero ya se ha visto que imponer normas mínimas
equivale a impedir a los países en desarrollo el acceso a los mercados de países
ricos, y por lo tanto, impedir que progrese su economía y pueda así ofrecer
mejores salarios, brindar una protección más amplia y sobre todo mantener o
crear puestos de trabajo.
En
la actualidad, la OIT conjuntamente con la OMC vienen analizando el tema
relativo al control del cumplimiento de Ia cláusula social. La OIT considera
que es necesario que los diferentes países deberían otorgarles facultades para
tal efecto, toda vez que en la carta de dicha organización no se precisa tal
potestad. Lo que sí se aprecia, cada vez más, el consenso a favor de la implantación
de la cláusula social, aunque dista mucho para ponerse de acuerdo en lo referente
al contenido de la citada cláusula.
Es
claro que en cumplimiento de este propósito debe tenerse presente que las
condiciones laborales en las que se encuentran los trabajadores durante las últimas
dos décadas, no pueden continuar. Como lo señala Georges Spyropoulos[12],
el silencio aparente de los asalariados en los últimos años, no deberán ser tomados
únicamente como signos de consenso y de adhesión a las políticas adoptadas por
las empresas. En el fondo, ese silencio no es sino una manifestación de la
expectativa y desconcierto frente a la amenaza del desempleo, pero que tiene
sus límites.
Esa
preocupación se advierte en el discurso de S.S. Juan Pablo II dirigido a los
obispos argentinos en noviembre de 1995, cuando afirma que la situación social
no mejora tan sólo aplicando medidas técnicas, sino también, y sobre todo, promoviendo
reformas con una base humana y moral[13].
[2] La realidad histórica nos demuestra que
Portugal, debido al intercambio desigual, hoy es considerado como país
subdesarrollado. Lo mismo les sucede a todos los países que intercambian
materias primas por bienes y servicios de un alto contenido tecnológico.
Recientes estudios académicos, elaborados par Laurence Krause, de la Universidad
de San Diego, muestran que más del 50% del comercio mundial, ya no es ejecutado
por países sino por 38 mil empresas transnacionales y sus 250 mil subsidiarias.
Este comercio no tiene nada de libre. Por otro lado, el 30% del comercio mundial,
que tampoco es libre, es administrado y protegido por la Unión Europea, los
Estados Unidos y el Japón. Solo el 20% del comercio
es comercializado libremente por la mayoría de países pobres que han
liberalizado su comercio, obligados por el ajuste del FMI y del Banco Mundial
(Oswaldo de Rivera; “El derrumbe de la utopía neoliberal”, diario La República
de 27 de setiembre de 1998), pág. 22.
[4] Bernardo Van der Laat
Echevarría, “La cláusula social y el comercio internacional: panorama actual”,
Memorias del Noveno Encuentro iberoamericano de derecho del trabajo, Tlaxcala
1996, p. 57.
[5] Véase, Van Liemt, Gisiberl. Normas
Laborales Mínimas: ¿Les Resultaría viable una cláusula social?, Revista
Internacional del Trabajo, Vol.108. 1989, N° 3.
[6] Posición de los países
andinos en la mundialización de la economía y la cláusula social, Seminario
Regional para las organizaciones de empleadores de América Latina, Lima 1995,
p. 5.
[8] Para mayor información puede verse, OIT, Perspectivas,
Revista Internacional del Trabajo. núm. 3 de 1994, p. 464.
[9] OIT, Actas Provisionales, Conferencia Internacional del
Trabajo 81, reunión, Ginebra 1994, N° 9, p. 34.
[10] VAN LIEMT, Gisjbert. Normas Laborales Mínimas, ¿Resultará
viable una cláusula social?, Revista Internacional del Trabajo, Vol.108, 1989,
N°3.
[12] Las relaciones de trabajo en Europa. Tendencias actuales y
perspectivas futuras, Asociación Trabajo y Sociedad, Buenos Aires. 1997.
[13] Milton Rainolter, El futuro del derecho del trabajo en
Argentina, Ensayos sobre derecho del trabajo, Buenos Aires, 1997.
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