Análisis Laboral, AELE, julio 2002.
REFLEXIONES SOBRE LA
AUTONOMÍA DE ESSALUD
MARTÍN FAJARDO (*)
(*)
Profesor de Seguridad Social de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
El Seguro Social de Salud
(ESSALUD) es una de las entidades más importantes de la Seguridad Social en el
Perú y en estas líneas tratamos de reflexionar acerca de su autonomía, esto es,
si se trata de una institución libre en la determinación de sus acciones para
el cumplimiento de sus fines, o si realmente no goza de esa libertad. Por
autonomía ha de entenderse, «en forma relativa –según Capitant–, el aspecto
positivo de la independencia, ya que la autonomía absoluta es sinónimo de
soberanía». Ninguna entidad privada o pública puede ser soberana, como lo es
por antonomasia el Estado, empero sí pueden ser autónomas dentro de esa
unitaria soberanía.
ESSALUD… ES UN
ORGANISMO PÚBLICO POR CUANTO PRESTA SERVICIOS AL COLECTIVO ASEGURADO, MAS NO
PORQUE PERTENEZCA AL ESTADO, COMO DIRÍAN LOS PROPUGNADORES DE LA TEORÍA
PUBLICISTA.
La Ley Nº 27056 señala que
ESSALUD disfruta de autonomía, como organismo público descentralizado del
sector Trabajo que se financia por aportes sólo de los asegurados. De aquí se
sigue que es un organismo público por cuanto presta servicios al colectivo
asegurado, mas no porque pertenezca al Estado, como dirían los propugnadores de
la teoría publicista. Tampoco lo es porque los aportes de los asegurados
jurídicamente puedan catalogarse como tasas parafiscales o como impuestos,
recaudados, por ahora, por otra entidad del Estado (SUNAT), pues dichas
aportaciones lo pagan los asegurados con un destino preciso, único e
intangible: cautelar su salud personal y familiar. Los impuestos, en cambio, ingresan
a la caja fiscal del Estado para darles la aplicación que juzgue conveniente.
EN EL MODELO DE LA
CONTRIBUCIÓN TRIPARTITA (EMPLEADOR-TRABAJADOR-ESTADO), LA NOCIÓN DE LA
AUTONOMÍA GESTIONARIA TAMBIÉN RESULTABA CLARA, AUN CUANDO POR DICHA SOLIDARIDAD
ECONÓMICA EL ESTADO ERA SÓLO UN COGESTOR…
Otrora, cuando los seguros
sociales eran financiados íntegramente por impuestos generales o especiales,
directos o indirectos, podía decirse que eran estatales, aun cuando
técnicamente cuestionables, cuyas entidades públicas se encargaban de otorgar
los servicios a la población. Parece que el rezago de este criterio pervive aún
en la mente de algunas personas, inclusive técnicos y académicos, lo que no les
permite visualizar las cosas con criterio más actualizado. Y es con el
advenimiento del principio de subsidiariedad del Estado, producto de la
prolongada crisis económica mundial, que se vuelve débil e impotente aquella
figura del Estado paternalista, que todo lo da y que todo lo puede, el que
actualmente ya no existe; y en esa coyuntura, más política que social, abdica
de su participación en los seguros sociales, declara su descompromiso solidario
en dichas entidades, y deja todo el peso financiero a cargo del trabajador o
del empleador y su consiguiente gestión.
LA SEGURIDAD SOCIAL
ES UN INSTRUMENTO PODEROSO ORIENTADO A COADYUVAR CON LA CARGA POLÍTICA SOCIAL
DEL ESTADO PARA EL CUMPLIMIENTO DE SU FINALIDAD DE BRINDAR BIENESTAR GENERAL.
En el modelo de la
contribución tripartita (empleador-trabajador-Estado), la noción de la
autonomía gestionaria también resultaba clara, aun cuando por dicha solidaridad
económica el Estado era sólo un cogestor, mas no dueño absoluto del seguro
social y menos una suerte de beneficencia de su parte. Entonces, bajo dicha
forma podía entenderse la coparticipación del Estado en la gestión, aunque
preservando la autonomía de dicha institución que había nacido de la conjunción
del esfuerzo de dichos tres estamentos; materializado en economías, las cuales,
por garantía constitucional, son intangibles. Por ello, el propio régimen de
pensiones de los servidores públicos, materia del D.L. Nº 20530, por ejemplo,
no es un régimen a cargo del Estado ni mucho menos que las prestaciones se
paguen con dinero del erario, sino que, institucionalmente, es un seguro que
autosufraga sus prestaciones con los aportes hechos por los trabajadores y por
los empleadores, siendo entonces un régimen privativo y autónomo, cuya economía
debe mantenerse alejada y diferenciada del erario para que no medie confusión
alguna. Algo parecido puede decirse respecto a las AFP, EPS, o del Sistema
Nacional de Pensiones, entre otras, que son entidades autónomas, en las que no
puede ni debe intervenir el Estado como no sea para normar y fiscalizar
externamente sus actividades.
Algunas entidades
predecesoras de ESSALUD han sido autónomas, tales como el Seguro Social del
Empleado (L.13724) y el IPSS (L.24786). La Caja Nacional de Seguro Social
(L.8433) sólo tenía personería jurídica propia, y el transitorio Seguro Social
del Perú (L.20212) fue una institución pública descentralizada del sector
Trabajo. Sin embargo, en los patrones constitucionales, así como en los
convenios y recomendaciones de la OIT, subyacía la noción de la «autonomía». Es
que la cuestión financiera va muy ligada a la gestión y administración de los
seguros sociales. Y si alguna persona no aporta, ya sea a una entidad privada o
pública ¿por qué razón habría de intervenir en su administración? Como
consecuencia de este maridaje espurio y forzado, causa de las exacciones y
desviaciones que sufren estas entidades, la OIT ha dicho que «muchos regímenes
de protección fallan, no porque estén mal concebidos, sino porque están mal
administrados». (La Seguridad de los Ingresos…, junio 2000, p.18). …
NO DEBERÍA PERDERSE
DE VISTA QUE LA SEGURIDAD SOCIAL ES UN INSTRUMENTO PODEROSO ORIENTADO A
COADYUVAR CON LA CARGA POLÍTICA SOCIAL DEL ESTADO PARA EL CUMPLIMIENTO DE SU
FINALIDAD DE BRINDAR BIENESTAR GENERAL.
Desde otra perspectiva, no
debería perderse de vista que la Seguridad Social es un instrumento poderoso
orientado a coadyuvar con la carga política social del Estado para el
cumplimiento de su finalidad de brindar bienestar general. Lo que explica, una
vez más, que sus órganos de expresión (los seguros sociales) gozan de autonomía
para el emprendimiento y logro de sus metas en un mundo competitivo y
globalizado, sobre todo en número cada vez mayor de necesidades por satisfacer,
que nos ha tocado vivir. En tal situación, no ha de ser precisamente el Estado
quien interfiera dicha independencia y libertad de acciones a desplegar, ya que
ello resulta una limitación y paradoja del elevado designio que le fija la ley
y la Constitución del Estado.
PERO HAY QUE
ADAPTARSE AL CAMBIO QUE REQUIERE AHORA LA ESTRUCTURA GESTIONARIA DE ESTA
INSTITUCIÓN –POR DOLOROSO QUE RESULTE–, COMO RESPETO Y ACEPTACIÓN CLARA DE QUE
SE TRATA DE UN SEGURO CUASI PRIVADO.
La autonomía del Seguro
Social es pues su característica paradigmática:
– Porque pone a los aportantes
al cuidado de lo suyo;
– Porque propugna
responsabilidad y solidaridad en la gestión en una misma mesa de los propios
interesados en el sistema; – Porque fomenta la cultura y la democracia social
en el manejo administrativo;
– Porque alienta en los
asegurados una administración transparente y técnica, en orden a la captación
de mayores recursos y la ampliación de su cobertura;
– Porque siendo eficientes
los servicios, han de ser atractivos para quienes aún no están afiliados al
régimen, en vez de que lo miren con recelo y desconfianza;
– Porque contando con una
población asegurada sana, se puede esperar trabajo más continuo y eficiente, lo
que contribuye a una mayor producción y, por ende, a un mayor nivel de consumo.
– Y porque estos últimos
vectores, lo sabemos, inciden en el progreso económico y social.
Tampoco hay que cerrar los
ojos, sin embargo, al postular un desiderátum de tal autonomía, cuando
constatamos que la letra de la ley dictada por el propio Estado, y los
dictámenes de la doctrina que rigen estas entidades, contrastan con la realidad
de que la administración de ESSALUD se encuentra entronizada con la presencia
dominante del Estado, sin ninguna justificación. Eso lo sabemos porque está a
la vista. Pero hay que adaptarse al cambio que requiere ahora la estructura
gestionaria de esta institución –por doloroso que resulte–, como respeto y
aceptación clara de que se trata de un seguro cuasi privado.
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