Entre Escila y Caribdis: La ONP en su encrucijada
Por:
Luis Alberto Quintana García[1]
1. Introducción.
Estamos entrando en una
época de definición y los problemas en torno a los ámbitos laborales y
particularmente de la seguridad social nos deben definir. La lucha política que
hoy se constata a través de los extensos discursos en el parlamento y las
defensas acérrimas de los agentes del Estado y sus Ministros, han explicitado
el verdadero problema que subyace al tema de la seguridad social: El aspecto
político[2],
lo que no resulta casual, pues, este es el aspecto determinante para la
ejecución real de una determinada propuesta.
Hace más de cincuenta
años atrás, el filósofo peruano Augusto Salazar Bondy, reflexionando sobre la
vida peruana y realizando un diagnóstico de nuestro mal como país, afirmaba lo
siguiente:
Tengo la firme convicción que nuestra crisis resulta de
la implantación de sistemas de poder y de relaciones internacionales de
dependencia que conllevan la sujeción de la vida nacional a otros países o
grupos nacionales. La comunidad, los grupos de pobladores que habitan dentro de
nuestras fronteras, ellos mismos enfrentados y subordinados unos a otros, están
en conjunto controlados por fuerzas extrañas. Esto les ocurre a otras naciones
y, en buena cuenta, a todas las del Tercer Mundo, las cuales, por efecto de
esta sujeción, han sido desterradas de la unidad y la fecundidad de la cultura.
No se trata, sin embargo, de una sujeción primariamente cultural; ni tampoco
originariamente militar, policial o social. La dominación en estos sectores
resulta, a mi juicio, derivada; la primaria y fundamental es la económica, o
sea, la dominación de los recursos y los medios de producción. (Salazar, 1969, p.
45).
Y más adelante
sentenciaba, en relación con la cultura de dominación y el papel del Estado lo
siguiente:
El Estado y los sistemas económicos y sociales de
poder están en este caso conformados de tal modo que coadyuvan a la dominación
y la aseguran. En verdad son a la vez efecto y causa de ella. Rastreando sus
orígenes y sus medios de defensa, no es difícil encontrar como motivación e
idea directriz de su constitución y su mantenimiento intereses ligados directa
e indirectamente con aquellas instancias favorecidas por el status de la dominación. (1969, p. 47).
Y en el panorama actual sobre las
pensiones ¿Cuáles son los males, que como país, los trabajadores deben
enfrentar en sus problemas de seguridad social en pensiones? ¿Cuál es la salida
viable que le permita organizarse y realizar acciones de forma independiente de
estos sectores que los acechan? Los trabajadores, en general, y los afiliados,
aportantes, exaportantes y pensionistas, en particular, deben comprender la
naturaleza del conflicto de la seguridad social y las lecciones históricas en su
implementación y desarrollo, con el objetivo de orientar la discusión sobre los
aspectos centrales que les lleve a solucionar de raíz el problema del acceso a
una pensión adecuada, oportuna, suficiente y completa.
Es así que, se presentan en escena dos
«monstruos»: Escila y Caribdis, donde el
primero, defiende la intangibilidad de la forma de transferencia (o desvío)
de los recursos económicos estatales hacia los sectores de la burguesía y sus
facciones a través de diversos instrumentos financieros (préstamos, bonos, subsidios,
etc.), instrumentalizando a la ONP para el beneficio indirecto de sus empresas
(vinculadas al rubro de pensiones), mientras que el segundo, expresa los apetitos efímeros y excluyentes que abonan el
camino hacia la privatización y la destrucción absoluta de la ONP (o lo poco
que queda de ella); ambas posiciones con resultados previsibles en la mejora de
sus propios intereses; pero ninguna de ellas sientan las bases del inicio de un
proceso de construcción de una seguridad social nacional ni permite resolver
del problema fundamental en el tema de pensiones: Los ahorros previsionales del
trabajador vs la forma en cómo se administra dichos recursos.
En este contexto gravitan las
esperanzas de miles trabajadores, en general, y los afiliados, aportantes,
exaportantes y pensionistas, en particular, quienes esperan una respuesta
oportuna a su situación social, sin embargo, al enfocar el problema en su real
dimensión, advertimos que nunca son fuente de consulta ni mucho menos parte
determinante sobre la realización de tal o cual propuesta o proyecto, por el
contrario, dichas posiciones los aleja más del problema central de la seguridad
social en pensiones, se les enrumba hacia el superficialismo, fragmentarismo e
inmediatismo de «sus» necesidades y les señalan desde las «alturas» que ellos
no son «especialistas» en el tema y que «deben» contentarse con su pasividad y
esperanza de lo que les ofrezcan y entreguen «sus» representantes.
En el presente artículo nos
proponemos delinear ese camino popular donde se visibilice el problema central
que encierra la seguridad social en pensiones para el ámbito público y la
relevancia que cobra una propuesta por parte de la clase trabajadora hacia las
transformaciones estructurales.
2. Entre Escila…: Comportamiento del Estado en relación a la ONP.
2.1. En el ámbito internacional:
Desentendimiento de la formación de una seguridad social nacional.
La Comisión de Expertos en Aplicación
de Convenios y Recomendaciones (CEACR) es un órgano independiente constituido
por juristas destacados de diversos
países, cuya misión es examinar la aplicación de los convenios y
recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por los
Estados miembros (del que el Estado peruano es parte), convirtiéndose en un
pilar del sistema de control de la OIT. Teniendo como base la independencia,
objetividad e imparcialidad, su tarea consiste en indicar en qué medida la
legislación y la práctica de cada Estado se encuentran conforme a los convenios
ratificados y en qué medida los Estados cumplen con las obligaciones que les
incumben. Al realizar dicha evaluación emiten comentarios que adoptan la forma
de observaciones o solicitudes directas, siendo sólo las
primeras publicadas en su informe anual que se presenta luego a la Comisión de
Aplicación de Normas de la Conferencia, pero además, examina, en el marco de un
Estudio General, el estado de la legislación y la práctica sobre un tema
específico cubierto por algunos convenios y recomendaciones seleccionados por
el Consejo de Administración.
En nuestro caso, dicha CEACR
realizó observaciones en torno a cómo el Estado peruano viene aplicando al Convenio
sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) o Convenio N° 102, las cuales datan de 1994 hasta el 2012 en la
Conferencia Internacional del Trabajo, donde se ha pronunciado sobre los
problemas, entre otros, del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y en particular
de la ONP, constatando la infracción de un conjunto de principios establecidos
en dicho convenio, destacándose principalmente los siguientes:
i)
Las contribuciones y
los gastos de la administración sólo están a cargo de los trabajadores
afiliados por lo que no existe una financiación colectiva de la ONP.
ii)
No existe para los asegurados una prestación
reducida luego de un periodo de calificación de 15 años de cotizaciones o
empleo,
iii)
Los montos otorgados no tienen vinculación con
el costo de vida del país, por lo que se requiere establecer un aumento progresivo
y medidas tendientes a revisarlos periódicamente,
iv)
El Estado debe adoptar medidas destinadas a
preservar los derechos de los asegurados
en caso de que la rentabilidad de las
AFP sean negativas (v.g. crisis económicas del 2008),
v)
Falta de una adecuada supervisión,
fiscalización, administración y gestión de las instituciones y servicios de la
seguridad social (armonización y racionalización).
vi)
Falta hacer respetar el carácter obligatorio de
la afiliación al sistema de la seguridad social y existe la necesidad de
adoptar medidas para la recaudación de impuestos y de cotizaciones sociales,
intensificando la inspección del trabajo y colaboración entre las instituciones
(v.g. SUNAT) con miras a mejorar la cobertura del conjunto del sistema de seguridad
social.
A
pesar de ello, el Estado (con sus diversos gobiernos), sólo se ha constituido
como garante de la actividad económica de las AFP, no sólo con el
establecimiento de mecanismos financieros que las protejan en época de crisis
sino con su accionar en relación al SNP (y en particular con la ONP), pues, sus
diversos gobiernos, han demostrado una actitud dilatoria ante la CEACR en
relación a presentar informes, estadísticas, ejemplares de resolución,
reglamentos citados, estudios actuariales, entre otros, que han contribuido a
mostrar una realidad somera y repetitiva (CIT, 199, 2001 y 2002) de la realidad
del ONP y manteniendo intactas las infracciones (que se mantienen en la
actualidad) de las AFP. A ello se suma el hecho de la variación, y por ende
inseguridad, de su posición en relación al papel que debe cumplir el SNP y las
AFP, ya que, en diversos informes
referidos (v.g. CIT, 1997), ha insistido en el fracaso del SNP, su carácter
ineficiente (tanto por las pensiones insuficientes como por la desproporción
respecto a los aportes de los trabajadores), y, por el contrario, ha destacado
los beneficios, en ahorro, que habrían traído la implementación del
SPP(CIT,1998), al punto que ha preocupado a la CEACR, pues este indicó que, en
la práctica, más que coexistencia entre la SNP y la SPP, el SPP tiende a
sustituir al SNP(v.g. CIT,1999, 2001, 2002); esta posición, posteriormente,
variaría, pues, el Gobierno asume la importancia del convenio 102 en el papel
de la lucha contra la pobreza (v.g. CIT, 2003) y asimismo, admite la necesidad
de coexistencia de ambos sistemas, en el mediano y largo plazo, para así
ampliar el nivel de cobertura previsional (CIT, 2012).
Por
otro lado, la CEACR ha exhortado al Estado peruano a la realización de
determinados actos en relación a las AFP, para que estas respeten los
principios establecidos en el Convenio 102; sin embargo, esto ha tenido enormes
dificultades, puesto que, al no tener sus observaciones el carácter de
decisiones vinculantes (de ahí que en reiteradas veces emplee las siguientes
frases para hacer su solicitud al Estado: «ruego», «expresa la esperanza»,
«agradecería», «confía», «desearía», entre otros, para solicitarle la
corrección de las conductas al gobierno que infringen los principios) ni poder
disciplinario, no le ha permitido corregir las infracciones que el Estado
comete a través de sus gobiernos, incluso, ni con la puesta a disposición al
gobierno de sus expertos; todo ello ha llevado a la CEACR a repetir, en
diversos momentos, sus observaciones o modificarlos someramente frente al
incumplimiento reiterativo del Estado a través de sus gobiernos[3].
De
esta forma, la función de acoplamiento que le exige la CEACR al Estado no puede
ser efectivamente cumplido (en sus diversos gobiernos), cuya incapacidad
estructural no sólo le conmina a desconocer su función social en relación con
los pensionistas sino que, abiertamente, secunda y garantiza económica y
políticamente al SPP, no para resguardarles a sus pensionistas una jubilación
digna, sino, para evitar su quiebre económico.
Así, el Estado se transforma en un garante económico de las AFP frente a las crisis económicas (v.g. la crisis del 2008), y se desentienda de sus obligaciones en relación a los problemas que existen en el SNP, y particularmente de la ONP, buscando una salida a través de la «coexistencia» de ambos sistema, entonces, ¿Ello garantizaría la construcción de un sistema de seguridad social nacional? ¿Se eliminará la relación social conflictiva que subyace entre los pensionistas y las AFP? ¿El Estado impulsará una mejora del SNP y dejará de desentenderse de los problemas de la ONP? ¿Subsanará las infracciones del Convenio N° 102?
2.2.En el ámbito nacional: La AFP como beneficiaria indirecta en la política pensionaria estatal.
El 15 de enero del 2017[4] se
publica en el Diario El Peruano la
Resolución Ministerial N° 017-2017-EF/10, que crea el Grupo de Trabajo
denominado Comisión de Protección Social,
dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, cuyo objeto fue plantear
reformas económicas para financiar la cobertura universal de aseguramiento de
salud y protección previsional, además de mejorar la protección frente al
desempleo; sin afectar la sostenibilidad fiscal ni generar informalidad en el
mercado de trabajo.
En septiembre del 2017 publican en
un texto el resultado de su labor, cuyo título es: Propuestas de reformas en el sistema de pensiones, financiamiento en la
salud y seguro de desempleo, el cual contiene un conjunto de propuestas,
diagnósticos y conclusiones sobre pensiones, salud y seguro de desempleo. Cabe
destacar que, para la elaboración de dicho documento se contó con el apoyo
técnico y el asesoramiento, entre otros, del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), el Banco Mundial (BM), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), esto debido a que, dichas organizaciones financieras
internacionales fomentan un tipo de seguridad social para los países del Tercer
Mundo el cual puede determinar el atraso, subdesarrollo y obstaculización de
una seguridad social nacional.
En lo referido a pensiones, dicho
trabajo parte del siguiente diagnóstico sobre el estado situacional del
problema[5]:
i) Sobre el pilar contributivo, donde ubica al Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y al Sistema privado de pensiones, analizando el problema de la cantidad de afiliados, cotización, aportes, participantes, financiamiento, entre otros aspectos; destacándose del primero las distorsiones e inequidades existentes para los que no cumplen los requisitos y la tendencia al estancamiento de la cantidad de afiliados, y del segundo, se destaca la falta de «alineamiento» o «coincidencia» entre los intereses de las AFP y los afiliados expresado en el problema de las comisiones cobradas (más altas que México, Chile, Colombia, El Salador y Uruguay), los gastos administrativos innecesarios(v.g. campañas de mercadeo para captar afiliados, etc.), los beneficios otorgados (v.g. renta vitalicia sin posibilidad de heredar, salvo la acompañe de periodos garantizados, los cuales reducen la pensión), los límites de la competencia entre las AFP, el grado de concentración de mercado de afiliados que permite el «poder de mercado» (mercado oligopólico) o configuración de grupos económicos (v.g. situación de las compañías de seguros de riesgos de invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio ante las licitaciones), la gestión táctica (y no estratégica) cortoplacista de las AFP en la gestión de los portafolios que administra y las leyes de libre disponibilidad del fondo acumulado en la Cuenta Individual de Capitalización (v.g. 25.5% según Ley N° 30425 [a la fecha se le modifica algunos aspectos mediante Ley N° 30822] y 95.5% según Ley N° 30478) que desnaturaliza el sistema de pensiones[6]. De ello, la Comisión determina algunas causas de estos problemas: El alto grado de informalidad[7], la estructura de la organización industrial (forma de organizar la administración de las cuentas y la gestión de los recursos de los pensionistas), la forma en cómo se gestiona el portafolio propiciada por la regulación (v.g. que establece requerimientos mínimos de rentabilidad y límites en inversión en activos extranjero) y el escaso número de administradoras, ausencia de información al afiliado («letrado financiero»[8]) para una mejor toma de decisiones y subsistemas fragmentados con poca o nula interconexión y complementariedad.
ii) Sobre el pilar no contributivo, que comprende el Programa Nacional de Asistencia Solidaria, Pensión 65[a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros conforme D.S. 081-2011-PCM], este tiene un alcance nacional que beneficia a los adultos mayores a 65 años de edad en condición de pobreza extrema, financiado por el Estado, para su salud fiscal y sostenibilidad financiera se requiere que tenga a los tributos como fuente ingresos.
iii) Sobre el pilar de ahorro previsional voluntario, donde sólo el SPP incorpora mecanismos de aportes voluntarios con o sin fin previsional, el cual, en países como el nuestro, donde abunda la informalidad, se requiere de incentivos a través de subsidios copagados por el Estado o incentivos tributarios para ampliarlos, los cuales serían recaudados vía gastos u otros mecanismos innovadores (v.g. aplicación de innovaciones biométricas).[pp. 175-235]
Esta sistematización de los
problemas se limita a los aspectos de la forma en que está estructurada
legalmente los sistemas y cómo se componen: Afiliados, cobertura, comisiones,
tipos de pensiones, cantidad de aportantes, etc. los cuales se presenta como un
análisis de datos nominales sin relación alguna con las capas sociales de la
población ni de las distintas regiones, por el contrario se parte de las
propias instituciones y sus estructuras formales, constituyéndolas como instituciones
aisladas que no interactúan con factores
políticos y sociales, tanto nacionales como internacionales (v.g. crisis
financiera donde el Estado sirve de garante para que no quiebre las AFP, la
puerta giratoria en el Estado a través de sus Ministerios para beneficiar al
sector privado, bonos de reconocimiento a favor de las AFP en desmedro de las
ONP, etc.), ni tampoco se encuadran dentro de tipo de sociedad históricamente
determinada: Tercer mundo, con sus particularidades que ello trae al analizar a
los sujetos colectivos en pugna(v.g. AFP, Estado, sindicatos, etc.).
Esto explica por qué su forma de
diagnosticar se limita a los aspectos formales, de ahí que no se ordena ni
sistematiza las contradicciones principales ni las que resulten antagónicas, ni
mucho menos las relaciones sociales conflictivas que existe dentro del sistema
de pensiones: ahorros previsionales de los trabajadores vs la forma privada de
su apropiación, por el contrario se acumula datos diversos, incluso, al
advertir un «mercado oligopólico» no se cuestiona las causas de su existencia,
sino que se evalúa como un dato más que existe por causas propias de los
aspectos formales (v.g. actos de los gestores por causas de la regulación),
tampoco se cuestiona si su existencia es necesaria en la construcción de una
seguridad social; por eso, perennizan las formas en que los conflictos entre
los afiliados y los sistemas de pensiones aparecen (v.g. comisiones,
modalidades de pensiones, etc.) y no se articula, sin más, a un proyecto
nacional que las encuadre como parte de transformaciones económicas (las cuales
ni siquiera se discuten o existen). Ello explica por qué su salida se limita a
reproducir «soluciones» de países ajenos a nuestra realidad (v.g. Suecia, Nueva
Zelandia, México, etc.) y cuyos casos son abstraídos de las condiciones
históricas y sociales concretas que la determinan.
Este tipo de análisis donde no
existe una explicación de los factores determinantes de dichos conflictos, que
no comprende el comportamiento histórico de las clases sociales en una
formación histórica y social determinada y vinculada a la forma de surgimiento
y desarrollo de los sistemas de seguridad social, ni el tipo de seguridad
social que se desarrolla en nuestro país ni las particularidades que tiene ni
su vinculación entre una y otras ni los conflictos ni las interacciones que
tienen estas dentro del sistema económico, política, cultural, jurídico, etc.
ni el papel del tipo de Estado y su actuación, limita e hipertrofia el dato
relacionado al problema pensionario, a través del carácter estático y aislado
de cada institución sin evaluar las causas que la hacen surgir, dejando de lado
el análisis de la totalidad del conflicto sobre la cual se asienta el futuro de
la posible construcción de una seguridad social nacional en general, y de
pensiones, en particular. (Cfr.
Losada, pp. 43- 45).
Todo ello abona el camino para evitar
el análisis sobre las causas del problema del sistema pensionario, y con ello, sostener
un discurso para mantener intacta los problemas que surgen de la forma privada
de apropiación de los aportes de los afiliado, y, también sienta las bases para
justificar la instrumentalización del poder centralizador del Estado (a través
de la ONP) hacia una forma determinada de actuar que beneficie indirectamente a
las AFP.
Ello lo constatamos en las propuestas de esta Comisión, que
establece algunos requisitos: i) Desmontaje del actual sistema de reparto (SNP)
y sustituirlo por el pilar 1 (Cfr. p.
32), ii) Las AFP serán reemplazadas por las Gestoras de Carteras de Inversión
(GCI) (Cfr. p. 147), y iii) «Contrato
Social» para garantizar el compromiso de todos los ciudadanos y se vele por los
compatriotas más necesitados (Cfr. p.
27); desarrollando dicha propuesta en
tres pilares:
i)
Primer pilar: Pensión básica
antipobreza, administrado por la ONP, la cual establecería una pensión básica y
universal mediante subsidio público, el cual se financiaría a través de un tributo.
A dicha pensión accederían todos los peruanos, diseñado de tal forma que no
desincentive el esfuerzo de ahorro individual.
ii)
Segundo Pilar: Ahorro previsional
con incentivo, el cual consiste en la incorporación de todos los peruanos
mayores de 18 años a este sistema y que se le aperture cuentas individuales de
capitalización asociadas a su DNI; esta contiene dos componentes: a) De ahorro
obligatorio y voluntario, no reduciéndose la tasa de ahorro obligatorio (10%) y
extendiendo esta obligación a los trabajadores independientes que sean
susceptibles de aplicárseles una retención dado su contacto con el sector
formal; sin embargo, para el caso de los colectivos más jóvenes se sugiere
adoptar subsidios (5% asumido por el Estado) ; b) Esquemas de subsidio para
fomentar el ahorro, a través de contribuciones voluntarias por medio del gasto
(v.g. gasto mensual por servicios de telefonía celular), asimismo, mediante un
sistema de contribuciones complementarias o emparejadas (“matching”) por parte
del Estado. Todo este sistema estaría organizado de la siguiente manera:
a.
La Centralizadora: Institución que
centraliza la administración de cuentas (v.g. registro y mantenimiento de
cuentas individuales, atención al cliente, emisión y entrega de estado de
cuenta y otros documentos relevantes, recolección de aportes, pagos de
beneficios, etc.) la cual puede ser asumido por- según criterio de la Comisión-
la ONP (aunque pueden evaluarse otras opciones), cuya función sería de: 1)
Representar los intereses colectivo de los afiliados mediante servicios de
educación, asesoría financiera e investigación; y 2) Representar a los
afiliados ante los Gestores de Carteras de Inversión (CGI); 3) Ofrece opciones
de portafolios de fecha objetivo (“Target date funds”) a los afiliados.; 4)
Cumplir funciones de Secretaria Técnica para el trabajo del Comité de Notables
b.
Gestores de Carteras de
Inversión (CGI):
Son seleccionadas vía licitación internacional pública y abierta por la
Centralizadora, la cual le delega, mediante contrato de mandato de 5- 7 años,
la gestión de inversión de los ahorros
previsionales de los trabajadores en fondos madre (“feeder funds”). Los
afiliados tendrían derecho a elegirlas, en su defecto, la Centralizadora
asignaría sus ahorros en forma agregada a los distintos fondos madre en las
proporciones adecuadas. A criterio de la Comisión sería suficientes 5 GCI.
c.
Comité de notables: Conformado por
expertos nacionales e internacionales de reconocido prestigio, seleccionados y
convocados por el MEF, la cual determinaría una Cartera Benchmark de Ciclo de
Vida para cada generación (o cohorte) de trabajadores, cada 5 o 10 años. Para
hacer viable una adecuada diversificación de activos se tendría que ampliar
significativamente los límites en activos externos.
iii)
Tercer Pilar: Rentas vitalicias en
la etapa de desacumulación (jubilación), para lo cual, previamente, establece
la necesidad de desactivar los efectos perversos de la Ley del retiro del 95.5% y
del 25.5% del fondo del CIC antes señalada (aunque para este último recomienda
limitarla más o considerar otra alternativa que mitigue sus efectos en la tasa
de reemplazo), y con ello se deberá establecer: 1) introducir una opción por
defecto (default option) en los
programas de pensiones, la cual consistiría en que los trabajadores que
prefieran evitarse la molestia de estudiar y escoger, entre las varias formas
de pensiones en su retiro, una renta vitalicia plain vanilla, cuyos ahorros acumulados al momento de la
jubilación excedan de un mínimo y estén por debajo de un máximo; esta pensión
sería vitalicia y constante; para los que tengan un ahorro acumulado menor a
dicha cantidad sería un esquema de retiro programado. Para el caso de jubilados
de 90 años de edad o ultralongevidad, el Estado, para estimular la renta
vitalicia, puede aportar subsidios; 2) Simplificación de la oferta de productos
para la jubilación, los cuales deben ser estandarizados, y sus costos sean de
fácil evaluación y comparación. 3) Que el MEF asuma una política de emisión sistemática
de deuda soberana de largo plazo (v.g. 15- 20 años) indexada a la inflación a
efectos de desarrollar el mercado de rentas vitalicias, 4) el Estado ofrezca
garantías para cubrir el residuo de cola de las obligaciones provenientes de la
quiebra de compañías de seguro que ofrezcan rentas vitalicias, las cuales deben
estar supervisadas y reguladas, 5) Papel proactivo del MEF y SBS para ordenar
la industria de las rentas vitalicias, garantizar la solvencia, innovación
financiera, diversificación, probidad, gestión profesional, etc. [pp. 23-58, 136-147
y 325-326].
Con ello, el Estado, a través de la
Centralizadora, se convierte en un órgano centralizador que concentra la
administración de las cuentas
(v.g. registro y mantenimiento de cuentas individuales, atención al cliente,
emisión y entrega de estado de cuenta y otros documentos relevantes,
recolección de aportes, pagos de beneficios, etc.) y configura el portafolio para las
AFP, ante la cual la ONP (desnaturalizada) se limita a administrarlas (si es
que así se determina). Pero además, garantiza mayores cantidades de afiliados
al «universalizar» la cobertura (y con ello mayores cantidades de dinero para
las gestión financiera), a los cuales deberá en algunos casos subsidiar (v.g.
matching). Asimismo, el Estado se convierte en garante ante las quiebras
empresariales y se endeuda para hacer viable esta nueva forma de apropiación
privada de los ahorros de los afiliados. Y para articularlo políticamente,
deberá buscar una salida vía «contrato social» para disciplinar a los
trabajadores de mantener su situación, que de por sí es precaria, a ser parte
de este esquema, y publicitar una legitimación artificial que refuerza la crisis
ideológica de la clase trabajadora (v.g. «consensos»).
Las AFP retornan convertidas en GCI,
las cuales representan formas especializadas de apropiación y gestión privada de
los ahorros de los afiliados, por lo que pasan a concentrar más afiliados y más
ahorros y pueden disponerlas, con garantía y seguridad del respaldo económica del
Estado, pudiendo disponer de mayores cantidades para entregarlos al capital
financiero internacional.
El afiliado será «representado» a
través de la Centralizadora que sólo le remitirá información; derivando así, el
problema principal de la participación de los afiliados a un problema de
educación financiera formal. Lo que aleja al afiliado cada vez más de participar
en la toma de decisiones sobre el futuro de los ahorros previsionales que tiene,
no como individuo, sino como colectivo organizado y altamente concientizado
sobre su situación como clase social.
Como observamos, todo esta
problemática no se engarza con un proyecto de país, un tipo de Estado y ni
mucho menos tiene una proyección internacional. Por el contrario, el Estado se
subordina las necesidades, exigencias y viabilización de los intereses[9] de
la rentabilidad del capital que las AFP requieren y administrarían, a costa de
la desaparición del Sistema Nacional de Pensiones, convirtiendo a la ONP como
mera administradora de cuentas (o parte del negocio), funciones que en otrora
asumía las AFP. Ello determina no sólo que la dependencia y subordinación económica
aumenta, sino también, la vinculación hacia actividades especulativas y
contrarias al desarrollo del capital productivo nacional y sus sectores
estratégicos.
El análisis concreto de la realidad
concreta es imprescindible para realizar una propuesta concreta que nos lleve
hacia la articulación de transformaciones estructurales, sin embargo, si esta
se realiza de forma ahistórica y sin proyecto político nacional concreto,
termina reproduciendo la concepción dominante y hegemónica de la seguridad
social en pensiones, que impulsada por los órganos financieros internacionales,
se reproduce en los países del Tercer Mundo: Los pilares de las AFP.
3. … y Caribdis: Abonando el camino de la destrucción de la ONP.
3.1.
En el problema
coyuntural: El proyecto de ley de retiro de aportes.
El
25 de agosto del 2020 el pleno del Congreso de la República aprobó el Texto
sustitutorio de las comisiones de Economía, Banca, Finanza e Inteligencia
Financiera, Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios
Públicos, Presupuesto y Cuenta General de la República y Trabajo y Seguridad
Social recaído en diversos proyectos de ley, posteriormente, el 28 de agosto
del 2020, la Autógrafa de la Ley ha sido remitido al Poder Ejecutivo(Expediente
del Proyecto de Ley 04977/2020-CR).
Este proyecto de ley titulado: Ley
que establece un régimen especial facultativo de devolución de los
aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley 19990
Administrados por la Oficina de Normalización Previsional (ONP), ha establecido
fundamentalmente lo siguiente: i) los aportantes activos e inactivos pueden
solicitar la devolución de los
aportes, hasta una (1) unidad impositiva tributaria (UIT), esto es S/.
4,300.00, en dos armadas, aplicándole silencio administrativo positivo en su tramitación
ante la ONP y con carácter intangible; ii) Las personas que han aportado al
Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y que a los 65 años de edad o más, no han
logrado cumplir los requisitos para obtener una pensión (20 años de aporte),
tienen derecho a la devolución de la
totalidad de sus aportes efectuados, en dos armadas y aplicándole silencio
administrativo positivo en su tramitación ante la ONP; iii) La ONP otorgará por
única vez, a los pensionistas del Decreto Ley 19990, una retribución
extraordinaria equivalente a una (1) remuneración mínima vital (RMV), esto es,
S/. 930.00. Dicha propuesta se concentra fundamentalmente en los aportes y
prestaciones previsionales.
Este proyecto se nos presenta, dada
la coyuntura actual de una agravada situación precaria de la totalidad de
sectores del pueblo trabajador, como una «solución» para los aportantes activos
e inactivos, exaportantes mayores de 65 años y pensionistas, sin embargo, no es
la primera vez que se presentan este tipo de proyectos, con estas mismas características
y con los mismos objetivos políticos.
En el Informe N° 42-2020-DPR/ONP[10], del 1 de junio
del 2020, elaborado por la ONP emite una opinión de diversos proyectos de ley,
que entre otros, se encuentra los proyectos de ley que fueron parte del debate
de la comisión (v.g. Proyecto de Ley 04977/2020-CR,
5030/2020-CR, 5044/2020-CR, 5047/2020-CR, 5063/2020-CR, 5107/2020-CR, 5157/2020-CR,
5196/2020-CR, 5199/2020-CR y 5215/2020-CR)
y que al final aprobó el texto sustitutorio señalado líneas arriba.
En el análisis realizado de los
proyectos de Ley, nos brinda dos tipos de observaciones (aplicable a nuestro
caso): i) sobre los aportes previsionales, y ii) sobre las prestaciones
previsionales; realizando un análisis normativo, de sostenibilidad y operativo.
En relación al primer tipo de observación nos advierte lo siguiente:
(…)Ésta no es la primera vez que la representación
nacional plantea PL [Proyectos de Ley] relativos a la devolución de aportes. En
los últimos años, por ejemplo, se postuló la devolución de los aportes de los
afiliados al SNP que no califican para una pensión (PL 133/2016-CR), la
devolución de los aportes de jubilación de forma progresiva a los asegurados
dependientes en el SNP (PL 3561/2018-CR), la devolución de los aportes
efectuados a la ONP, a las personas que optaron por trasladarse al SPP y que
hayan aportado al SNP, 24 meses como mínimo en los últimos diecisiete (17) años
(PL 4310/2018-CR), la creación de un Bono de Reconocimiento por no recibir una
pensión de jubilación de los trabajadores afiliados al SNP (PL 3324/2018-CR).
En todos ellos, la ONP determinó la inexistencia de un estudio en cada PL que
demuestre la viabilidad técnica y financiera en términos de costo beneficio.
Pese a ello, se debe realizar el examen de los PL recientemente remitidos por
el Congreso de la República a la ONP, a través del MEF, desde una perspectiva
normativa, de sostenibilidad y operativa. (Corchetes añadidos, ONP, p. 23).
Y en relación al segundo tipo de observación nos señala
previamente:
(…)En el pasado ya se ha
sometido a análisis de la ONP proyectos normativos que versaban sobre nuevas
prestaciones del SNP. En dos oportunidades, por ejemplo, se planteó una pensión
mínima ascendente a una remuneración mínima vital (PL 136/2016-CR y PL
2108/2017-CR). En ambos casos la ONP estableció que, a partir de los cálculos
actuariales realizados, los PL carecían de un estudio que demostrase su
viabilidad técnica y financiera en términos de costo beneficio. (ONP, p. 37).
Por dichas razones, la
ONP destaca diversos problemas de este tipo de proyecto de ley, entre los
cuales se señala:
i)
Que no existe evaluación presupuestal para el caso de
que los proyectos de ley generen gastos públicos con una evaluación
presupuestal que demuestre la disponibilidad de los créditos presupuestarios
que pueden ser destinados a su aplicación conforme al Inciso 4) del artículo 2
del Decreto de Urgencia 015-2019, Decreto de Urgencia para el Equilibrio
Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020.
ii)
No existe criterios de sostenibilidad financiera y no
nivelación para la sostenibilidad de las reformas en materia previsional
conforme al último párrafo de la Primera
Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú.
iii)
Proscripción
constitucional de iniciativa de gasto de parte de los congresistas conforme al
primer párrafo del art. 79 de la Constitución Política del Perú.
iv)
Imposibilidad de financiamiento desde el propio SNP,
ya que en el fondo de parto (colectivo y solidario), los recursos provenientes
de la recaudación se disponen inmediatamente a cubrir el pago de las pensiones,
y asimismo, por el déficit de financiamiento del tesoro público al cual se
recurre para completar el pago de la planilla de pensiones.
v)
Falta de análisis del financiamiento desde el tesoro
público, ya que se requiere de un análisis técnico para sustentar el
financiamiento del proyecto de ley dado el déficit del SNP. (pp. 32- 33).
El problema coyuntural que se nos plantea no es nuevo
ni mucho menos se plantea como solucionadora de las causas que han generado el
problema de los aportantes,
exaportantes y pensionistas o su
aguda situación en época de pandemia, por el contrario, dentro del marco
jurídico dominante es previsible un pronunciamiento formal de
inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional.
Entonces, lo real del proyecto de ley analizado no
viene a ser más que una propuesta política sin mayor proyección hacia la
transformación de la seguridad social en pensiones, que si bien exalta una
reivindicación fundamental (v.g. de los trabajadores que nunca alcanzaron los
requisitos para acceder a las pensiones) sin embargo, no resulta más que una
medida fragmentaria, inmediatista y superficial, la cual, además, es asumida
por sectores ajenos a los intereses de la clase trabajadora y quienes
representan meros intermediarios que más que interpretar y accionar
correctamente las reivindicaciones de los aportantes, exaportantes y
pensionistas, solamente la
encarrilan hacia un desgate de fuerzas y los aleja cada vez más del análisis
científico de las causas de su situación económica y social precaria.
3.2.
En el problema
estructural: Una tarea necesaria y pendiente pero invisible.
3.2.1. Explicitación coyuntural del problema estructural.
Las crisis económicas y políticas
explicitan en toda su magnitud las causas reales de los problemas de una
determinada sociedad, las cuales siempre se gestan en su interior, y la forma
en cómo se resuelve o se atenúa, dependerá de un correcto análisis concreto de
la realidad concreta.
En el problema de la seguridad social advertimos que,
durante muchos años se ha venido implementando una política económica que ha
buscado desnaturalizar su esencia y principios rectores, no solo reduciéndola a
un tema de otorgar o no pensiones, sino que, atendiendo sólo a dicho riesgo
social, se atiborra de problemas ajenos al otorgamiento de una pensión adecuada,
oportuna, suficiente y completa, olvidando la lucha por establecer fuentes
permanentes de financiamiento vinculados al favorecimiento del capital nacional
productivo, la participación de
sectores organizados de los pensionistas, afiliados, trabajadores, entre otros
sectores del pueblo trabajador para la toma de decisiones en relación al uso de
los montos recaudados, en la administración de las entidades a cargo de la
recaudación de los recursos económicos y del otorgamiento de las prestaciones;
entre otros temas centrales.
En la actual coyuntura, el problema central ha sido
determinado a través de cómo se financia colectivamente el sistema de seguridad
social en pensiones, por lo que corresponde partir de este aspecto e ir
profundizando sobre los temas centrales, pues su invisibilización no sólo nos
limitaría a reproducir tal o cual posición acríticamente sino que no daría una
salida viable a los trabajadores.
El problema del sistema de reparto se
advierte en su relación entre los pensionistas y los aportantes, pues, los
primeros reciben pensiones financiadas por los segundos, y asimismo, esta
representa la fuente principal de financiamiento[11],
en ese sentido, resulta ilustrativo el siguiente cuadro:
Antes del 2020, se advierte una tendencia en dicha relación: Por cada pensionista existía mínimamente 3 aportantes, lo que significa que la fuente de financiamiento proveniente de las contribuciones a los fondos estaba garantizada por 3 aportantes, lo que cambia bruscamente para el periodo en el que nos encontramos y por las medidas de profundización del desempleo introducida por el gobierno, donde no sólo dicha relación tiende a su disminución sino a su agudización.
Esto traerá inevitablemente un
problema para este tipo de financiamiento y justificará (para los ideólogos de
la seguridad social dominante) que, se puedan establecer fórmulas tendientes a
elevar la edad de jubilación, aumentar los años de aportes, modificar la
fórmula de cálculo de las pensiones de jubilación u otros, mayores gastos del
tesoro público, entre otros; aunque
nunca propuestas sobre el problema central de la seguridad social en pensiones.
Para los meses de enero
hasta abril del 2020 la recaudación bruta nos señala una caída brusca la cual
también se orienta hacia un déficit que tendrá que solucionarse con mayores recursos públicos para atender el pago de las pensiones. La
tendencia en los años previos al 2020 daba cuenta de un avance relativo de la
recaudación por año, lo que se ve afectada gravemente por la crisis en la que
estamos insertos y las medidas políticas emitidas por el gobierno que tienden a
destruir la estabilidad laboral (o lo poco que queda de ella).
Ahora,
veamos las fuentes de financiamiento del pago de las pensiones sobre las que la
ONP ha realizado las siguientes estimaciones:
Como se advierte, al mes de febrero del 2020 existiría un incremento de las fuentes de financiamiento de recursos del tesoro público a comparación de la tendencia negativa relativa que se venía de los años anteriores.
Todo ello nos llevaría a concluir
el problema de un déficit para la propia ONP y la imposibilidad de autosostener
el pago de las pensiones realizadas con la fuente principal de recaudación: Los
aportes, lo que se ha visto agravado por la coyuntura donde se ha dejado de
percibir mayores aportes por la políticas socio- laborales tanto del Gran
Capital (y ahora con la Agenda Nacional
CONFIEP) como del Estado (v.g. suspensión perfecta de labores, ceses
colectivos, etc.), las cuales han profundizado la precaria situación que ya
tenían antes de la pandemia los trabajadores, en general, y los afiliados,
aportantes, exaportantes y pensionistas, en particular, sin embargo, es preciso
atender un aspecto más: la forma de gestión de la ONP.
Así, debemos hacer mención de un
informe elaborado en julio del 2018 por la Defensoría del Pueblo, titulado: Por un acceso justo y oportuno a la pensión:
Aporte para una mejor gestión de la ONP, cuyas críticas en relación a la
gestión de la ONP al parecer siguen vigentes y dado el panorama, se han visto
agudizadas.
En dicho informe, a partir del elevado número de quejas 31,289 quejas desde
1999 y, sólo en el 2007, un total de 5,262 quejas
contra la ONP, a partir de la cual para se trabajó con un universo de 2,318 expedientes
de quejas presentadas entre enero del 2004 y junio del 2007, que representaban
el 20% de las quejas presentadas contra la ONP durante dicho período para
llegar a las siguientes conclusiones:
1. Los
problemas más frecuentes a nivel de quejas presentadas contra la ONP están relacionadas
con la demora en la tramitación donde
se destacan los siguientes incidentes: i) Sobre el D.L. N° 19990, se aplican
normas que no corresponden y no se respetan los plazos; ii) Sobre el D.L N°
18846 (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), que pese a contar
con evaluación médica y estar expedito para la calificación del derecho
solicitado, la ONP no emite respuesta, también se advierte la demora en emitir
la orden para que el asegurado se someta a la evaluación médica, y asimismo, la
demora de la ONP en la respuesta de los recursos impugnativos, iii) Sobre los
bonos de reconocimiento, la ONP no cumple los plazos para emitir la constancia
del bono y perjudica los aportes declarados al SNP, ya que al no ser
verificados y reconocidos, pone en riesgo que el afiliado se perjudique en el
incremento de su CIC para el otorgamiento de las prestaciones que brinda la
SPP. Por otro lado se tiene problemas sobre el
desconocimiento de los aportes realizados por los pensionistas, destacando:
i) La ONP no reconoce los aportes efectuados por los asegurados obreros antes
de 1936 sino sólo a partir del 1 de mayo de 1973, donde la ONP tuvo la
administración de la Seguro Social Obrero, igualmente, para el caso de los
aportes de empleados, sólo reconoce los aportes a partir del 1 de octubre de
1962, fecha en que fue creada la Caja del Empleado. Según la ONP, no se ubica
al empleador ni se ubica a los trabajadores en los libros de planillas ya que en algunas zonas la oficina
recaudadora no se habría constituido a pesar de que pueda figurar el trabajador
en libros de planillas (criterio de zona afecta), reconociéndolo únicamente
cuando existe sentencia favorable para el asegurado, a pesar de que la
jurisprudencia ha validado un criterio diferente y favorable al aportante para el
reconocimiento de sus aportes (v.g. Exp. N° 0155-2004-AA/TC), ii) El Estado al
modificar el art. 70 por la Cuarta disposición transitoria y final de la Ley N°
28991 (27/03/2007) [y luego nuevamente modificado mediante art. 1 de la Ley N°
29711 del 18 de junio del 2011 variando de criterio a favor del pensionistas]
legitimó el criterio de zona afecta; iii) Desconocimiento de aportes por no
ubicación del empleador o del libro de planilla, transfiriendo la carga de la
prueba de los aportes al trabajador [con la modificación mediante art. 1 de la
Ley N° 29711, del 18 de junio del 2011, ha variado de criterio a favor del
aportante para sólo «probar adecuadamente su periodo de labores» y se
consideren los «aportes retenidos que no hayan sido pagados»].
2. Problemas por la tercerización de las actividades de la ONP[12] [actualmente en su página web ha pasado de 11 pasos a 6 etapas del proceso para obtener una pensión]: i) Orientación y recepción de expedientes, donde se obtuvo lo siguiente: La atención fue brindada por empleados del proveedor que no se encuentran capacitados en niveles óptimos respecto al Macro Proceso de Otorgamiento de Derechos Pensionarios (49% de desaprobados en la evaluación de junio del 2007), no interpretan correctamente el estado del proceso (44% de los evaluados en abril del 2005), dan información incorrecta sobre los trámites a seguir (26% de los evaluados en abril de 2005) o no dan información sobre los pasos a seguir (21% de los evaluados el 2005), ii) verificación de aportes pensionarios, donde la Defensoría advierte que la ONP no realiza por sí misma la labor de control de calidad, sino que ha delegado en otro contratista la realización de dicha función, generando incertidumbre de los resultados del control de calidad sobre el fondo de las plantillas cuando se sabe que la ONP carece de un archivo ordenado y completo de planillas de pago (para dicho año se indicaba que existían 40 millones de documentos que contienen aportes pensionarios realizados entre 1970 y 1992 pero que no han sido incorporados a la base de datos de la ONP.); este problema se agudiza en el caso de las oficinas descentralizadas. Por otro lado, las penalidades cobradas, conforme a las bases del concurso, no corresponden a la complejidad de los errores encontrados. Asimismo, se constató que entre agosto del 2006 y julio del 2007, el proveedor del servicio de verificación de planillas de aportes no entregó verificadas 6,721 plantillas cumpliendo sólo con verificar 89,322 plantillas; y iii) Calificación de derechos pensionarios, donde el proveedor del servicio de calificación calificó 288,627 expedientes en 32 meses; sin embargo, la meta estimada a 36 meses –según las Bases— ascendía a 488,627 expedientes. Esto explicaría los 96,297 expedientes que están pendientes de trámite, según información proporcionada por la propia ONP.
3. Problema de carecer adecuada motivación de las resoluciones administrativas denegatorias (v.g. se indica “no acreditó el derecho fehacientemente invocado”) que hace presumir un tratamiento colectivo a través de formatos que no permiten evaluar el caso concreto afectando el deber de motivación de las resoluciones administrativas y el derecho a la defensa del asegurado o pensionistas (art. 139, incisos 5 y 14 de la Constitución, respectivamente); asimismo, existe inobservancia por parte de la ONP (y más precisamente de las empresas tercerizadoras) de los criterios jurisprudenciales aplicados en sede administrativa, la cual se entiende como una línea de jurisprudencia marcada y uniforme en un mismo sentido pero la ONP niega su carácter vinculante (formal), sin embargo, sí aplica los criterios jurisprudenciales cuando son contrarios a los intereses de los asegurados o pensionistas.
Este panorama en la actualidad ¿habrá cambiado? ¿Todos
estos problemas se habrán resuelto o se habrán agudizado? Con la emisión de la Ley Nº
30927 (9/04/2019), Ley que faculta a la Oficina de Normalización Previsional
para conciliar, desistirse, transigir o allanarse en los procesos judiciales en
materia previsional del régimen pensionario establecido por el Decreto Ley
19990, ¿Se han simplificado realmente
las etapas del proceso al cual es sometido el futuro pensionista? ¿Los costos
en estudios de abogados para una defensa cerrada han terminado? ¿Las personas
encargas de la administración asumen los criterios jurisprudencias existentes
de avanzada o son especialistas en dilatar procesos e inviabilizar el
otorgamiento de las pensiones? ¿Existen ya funcionarios con conciencia social y
de carrera para elevar exigencias más allá de los mecanismos técnicos
(tecnócratas)? Todos estos aspectos inevitablemente inciden sobre el gasto que
se tienen que hacer en relación a la contratación de personal, que en épocas de
pandemias se deben presumir menores, pues veamos:
(…) la cerrada defensa que hace la ONP a nivel judicial en
las contestaciones de demanda, en abierta contradicción de la jurisprudencia
pensionaria vigente, desnaturaliza el objeto de la defensa judicial del Estado,
cual es el de defender los intereses del Estado procurando un resultado
favorable para éste. La solución de este problema puede depender de que la ONP
aplique los criterios jurisprudenciales del Tribunal Constitucional, además de
la expedición de una norma que autorice a los defensores del Estado, específicamente
a los abogados de ONP, a que se puedan allanar en aquellos emplazamientos en
los que se estime que lo reclamado se ajusta a derecho y a la jurisprudencia
vigente. De este modo se puede evitar un innecesario proceso judicial respecto
de un reclamo que se va a perder, lo que incluso le ahorraría dinero al Estado
en estudios de abogados. (Defensoría del Pueblo, 2008, p. 142)
Los
conflictos así expuestos, no solamente nos deben hacer comprender de cómo, la
estructuración propia del sistema económico ha generado condiciones de
conflictividad al punto de crear sectores privados que pueden beneficiarse de
ello, es decir, se reorienta ciertos rubros económicos a gastos superfluos, que
no sólo ponen en tela de juicio de quienes dirigen y controlan la ONP a través
del Estado sino que abona una forma de enriquecimiento de ciertos sectores a
través de la especialización en la dilatación de procesos pensionarios, no
atención oportuna, negación reconocimiento de aporte, pago de pensiones
inoportuno, reintegros o pensiones devengadas sólo como resultado de un proceso
administrativo o judicial, entre otros.
En este
panorama los únicos que pierden son los trabajadores, en general, y los afiliados, aportantes,
exaportantes y pensionistas, en particular; donde los primeros tienen un futuro
incierto sobre el que no actúan ni definen, mientras que los otros, son
espectadores de los conflictos en relación al otorgamiento de una pensión (ya
ni siquiera el monto ni otros aspectos) sobre la cual se erige toda una
estructura empresarial con beneficios económicos para sectores de empresas
especializadas en las vicisitudes de los jubilados.
3.2.2. El carácter social de los derechos a la seguridad social en pensiones en su forma Estatal.
El sistema de reparto se constituye
como una forma colectiva de atender los riesgos sociales que se presentan en la
sociedad: Desempleo, falta de vivienda, alimentación, vejez, accidente de
trabajo, maternidad, invalidez, sobrevivencia, prestaciones familiares, etc.
todas ellas se fundamentan en el carácter colectivo, permanente e incierto de los
conflictos estructurales en que una sociedad históricamente determinada tiene,
estos conflictos al encuadrarse dentro del régimen económico capitalista,
adoptan una forma particular a través del Estado, principalmente, para
atenderlas, quien, centraliza la riqueza social y la orienta a cubrir los
gastos derivados de dichos conflictos través de las prestaciones de diversos
servicios que brinda (v.g. ONP, EsSALUD, etc.) y que atienden dichos problemas
para evitar que la persona, individualmente constituida, asuma la carga gravosa
de resolverlo.
De ellos podemos definir a la
seguridad social de la siguiente manera:
La Seguridad Social es
un Sistema de protección contra las contingencias humanas, que procura a la vez
la elevación del nivel de vida y bienestar colectivo, en base a la
redistribución de la renta. (Fajardo, 1991, p.21).
Es por ello que, los principios que
la rigen adoptan este matiz: Universalidad, solidaridad, integralidad, unidad e
internacionalidad; siendo estos los principales principios que constituyen el
sistema de seguridad social en general, y el de pensiones, en particular, nos
permite destacar cómo a través de mecanismos centralizados, tanto en lo
económico, administrativo y político, se busca adoptar medidas que atiendan a
toda la población (y ya no sólo a los trabajadores), orientando al mejoramiento
o ampliación de las prestaciones que se brinda teniendo como base la
solidaridad intergeneracional (aportantes financian a los pensionistas) e intrageneracional (los que tienen más
apoyan a los que menos tienen), la cual puede adoptar forma generalizables
(v.g. impuestos). Todo ello no niega el papel central que se pueda tener en
relación con acuerdos con otros países para integrar un sistema unificado que
permita al trabajador ser protegido por el sistema de seguridad social sin
importar su nacionalidad.
En los países del Tercer Mundo,
estos principios mínimos no sólo son desconocidos, sino negados, tergiversados
e inaplicados con aquiescencia del propio Estado, cuya función política,
económica y social es instrumentalizada por los grupos de poder económico (en
cualquiera de sus facciones[13]),
que no contento con eliminar estos mínimos históricos y sociales que permiten
reproducir la vida familiar, social y económica del trabajor, tienden hacia la
desprotección absoluta de los riesgos sociales y con ello a la
sobreexplotación, para garantizarse, a través del Estado, diversas fuentes de
financiamiento de sus empresas, reorientar los recursos públicos de actividades
sociales hacia sus actividades económicas o que el actuar del Estado sea
funcional al ciclo de valorización de la rentabilidad de su capital, el cual,
al ser parte del Tercer Mundo se subordina al capital financiero internacional
y reproduce las relaciones de subdesarrollo.
Estos factores han determinado la
morfología del atraso, subdesarrollo y obstaculización de una seguridad social
nacional que responda a los mínimos económicos, sociales e históricos
establecidos y expresados en los principios del sistema de seguridad social en
pensiones señalados líneas arriba.
El proceso histórico de formación
de los sistemas de seguridad social ha superado fases previas (v.g. ahorro
privado, mutualismo, seguro privado, asistencia social, etc.), cuyas
limitaciones no podían atender los riesgos sociales de manera integral, pasando
de sistemas de protección, en primer momento, sólo para los trabajadores, y
luego, para la población en general; para lo cual le exigía a la clase
trabajadora la necesidad de una lucha decidida hacia un reconocimiento de formas
jurídicas que la protegieran, las cuales, se han consagrado bajo formas
jurídicas públicas.
El derecho a la seguridad social,
en general, y en pensiones, en particular, adopta una forma social para la protección de los riesgos
sociales, lo que, para países del Tercer Mundo como el nuestro, esta debe ser
reforzada, lo cual implica lo siguiente:
Lo social o las ramas del derecho
denominadas sociales lo son, por lo tanto, en atención a las persona protegida
y pueden estar tanto dentro del Derecho Privado como del Derecho Público. (…)
La apertura de un
género social, entre el derecho público y el derecho privado, es, (...) válida para la seguridad social por la finalidad de las prestaciones de ésta,
el origen de su financiamiento, la necesidad de la participación de sus
contribuyentes y beneficiarios en la administración de las entidades a cargo de
la recaudación de los recursos económicos y del otorgamiento de las
prestaciones. (Rendón, 2007, p. 28).
Para el caso de las pensiones, la
forma pública de su protección centralizada en su forma estatal permite
extender el campo de acción sobre las personas que recae las prestaciones y no
ligarlas sólo a ciertas sectores por ciertas características (v.g. gremios
exclusivos, económicos, etc.), además, con ello, permite adoptar medidas
armónicas que permitan la adquisición y acceso al progreso económico, social y
cultural a la totalidad del pueblo trabajador, y se busque que la riqueza
generada por los trabajadores de un país se apalanque a través de su distribución
en diversos servicios sociales que le permitan un acceso a servicios a la
totalidad del pueblo.
Por ejemplo, el Decreto Ley 19990 (24/04/1973) en nuestro país,
buscó unificar las prestaciones de vejez, invalidez y supervivencia de los
sistemas de seguros dispersos que existían desde los años de 1930, los cuales,
desembocaban en diferencias muy marcadas y plasmadas, principalmente, en el
Seguro Social del Empleado y la Caja Nacional de Seguro Social de los Obreros,
las cuales habían contribuido a mantener separados a los empleados de los obreros
por razones de índole social y político, donde los primeros ejercían
preponderancia política. Este esquema pasado, cuyo manejo ineficiente,
deshonesto, de eficacia reducida y de deficiencia en la administración por
razones de orden estructural, consolidó a un conjunto de empresas y compañías
para hacerse de ganancias a costa de la pésima atención a los obreros y de la
negación de sus derechos. (Rendón, 2008, p.60 y ss.).
Entonces, el combate por mayores
conquistas sociales no puede retrotraernos a procesos previos (ahorro privado)
ni que permitan destruir lo poco que tiene el trabajador, y genere un desamparo
absoluto de diversos sectores de los trabajadores que acuden y se ven aliviado
(aunque no de forma integral) de estos mínimos económicos y sociales, y agudice
un conflicto entre trabajadores (de diversas capas sociales), en general, y,
afiliados, aportantes, exaportantes y pensionistas, en particular. Así, el
marco por la lucha por los derechos sociales, y en particular, el de las
pensiones, debe elevarse por encima de estos mínimos que cada vez lindan con la
superexplotación, y no contentarse con desmantelar lo poco que ha subsistido de
las conquistas sociales
La destrucción y degeneración
ideológica del movimiento sindical ha determinado que la acción de
fiscalización, control, defensa y desarrollo de los derechos a las pensiones se
ceda a los burócratas o tecnócratas, quienes no sólo no ven más allá de los «técnico»
sino que reproducen las ideología económica, política y jurídica dominante y el
comportamiento de la pequeña burguesía con aires de aristócrata.
Por ello, la fiscalización,
control, defensa y desarrollo del derecho a la seguridad social en general, y
en pensiones, en particular, debe ser una bandera de lucha de la clase trabajadora
que le permita, a través de la instrumentalización del Estado y sus mecanismos,
su protección como un ente colectivo y la garantía real de su ejecución; y a
partir de ella, elevar reivindicaciones por encima de los mínimos económicos y
sociales existenciales que permitan el acceso a una pensión adecuada,
oportuna, suficiente y completa.
4. Nuestra perspectiva: ¿Reforma de la estructura técnica
o transformación de la estructura económica?
¿Cuál es la perspectiva socio-
laboral a la que deben orientar el combate de los trabajadores, en general, y
los afiliados, aportantes, exaportantes y pensionistas, en particular por su
derecho a las pensiones en un panorama tan adverso a fin de trazar una solución
justa con independencia de clase?
Nuestra perspectiva no se limita a
lo que ha sido reproducido por los órganos financieros internacionales ni por la OIT, ya sea mediante
el apoyo y asesoramiento técnico, o a través de documentos técnicos y
normativos, los cuales han recomendado: Reformas paramétricas[14] (implican cambios menores
al sistema público existente, como cambios en la edad de jubilación, las tasas
de cotización, la fórmula de cálculo de las prestaciones, etc., con el objetivo
de fortalecer su sostenibilidad financiera a largo plazo, al tiempo que se
garantiza la seguridad de los ingresos en la vejez) o reformas estructurales (las
cuales, transforman a un sistema público al sustituirlo total o parcialmente
por uno privado, realizando modificaciones a la estructura normativa organizada
que comprende a todo el sistema); los cuales se entroncan con la estructura técnica del sistema de la
seguridad social en pensiones, por el contrario, nuestra perspectiva se engarza
dentro de los cambios necesarios
(sean paramétricas o estructurales) sobre la estructura económica, los cuales inciden sobre el conjunto orgánico
de las relaciones de producción, distribución y circulación de la riqueza, la
cual es una relación entre clases sociales vinculados al sistema económico
vigente. (Cfr. Losada, 1969, p. 17).
Dicha perspectiva al ser
vinculada al sistema de seguridad social en pensiones, nos indica la necesidad
de orientar las luchas de los trabajadores, en general, y los afiliados,
aportantes, exaportantes y pensionistas, en particular, hacia
reformas vinculadas a destrabar las relaciones de dominación concentradas a en
el accionar del Estado, quien fija las pautas de cómo se produce la extracción
de la riqueza generada por los trabajadores (v.g. cotizaciones), centraliza los
recursos económicos necesarios para financiar el sistema de pensiones,
determina cómo es esta distribuida a ellos (v.g. pensiones) pero además de cómo dicha riqueza puede circular
en la sociedad (v.g. bonos). El panorama actual nos presenta cómo dichas
relaciones de dominación, personalizada en el Estado, se encuentra capturado
por ciertos grupos económicos, quienes determinan el accionar del Estado y
fijan las pautas de la economía en general y de la política social en
particular que este debe desarrollar.
De esta forma, lo «estructural»,
para la ideología de la seguridad social dominante, representa un mero traspaso
de un sistema de pensiones a otro, mientras que lo «paramétrico» se limita a
una modificación posterior a ciertos requisitos de dicho sistema para acceder,
cotizar, etc. (v.g. años de aportes, edad de jubilación), ambos tipos de
reforma, al estar insertos en el ámbito de la estructura técnica, se limitan a reproducir un tipo de sistema de
seguridad social que es fomentado por los organismos financieros internacionales (que terminan
por convertir los ahorros de los trabajadores en fuentes de ingresos para
rentabilizar su capital especulativo), por ello no son más que formas de
reproducción de los conflictos de la estructura económica, sea que adopte una
forma Estatal (v.g. ONP) o no Estatal (v.g. AFP), sin operar sobre su
transformación.
La solución a los conflictos a
partir de las transformaciones de la estructura
económica, expresadas en el sistema de seguridad social en pensiones, nos
permite resolver y hacer los ajustes necesarios en la estructura técnica, lo inverso no puede suceder, pues, discutir
sobre la edad de jubilación, el monto de cotización, o si un sistema de
pensiones tiene «ventajas» o «desventajas», etc. no permite avizorar sobre las
causas que generan la necesidad de cambiar la edad, del por qué modificar el
monto de cotización, o por qué en determinado momento de la historia se tiene
que evaluar si un sistema tiene más «desventajas» que «ventajas»; estas
consecuencias no pueden determinar la modificación de las causas que la generan
y limitarnos a reproducir dicho conflicto no contribuye a modificar la estructura económica que la genera ni
mucho menos nos acerca a su cuestionamiento.
El problema de fondo (causas)
que encierra la seguridad social en pensiones, deben ser develadas, para que a
partir del conocimiento del proceso interno conflictivo en que se desarrolla y
como parte de un conjunto de relaciones sociales de dominación, en la que
interactúan las clases sociales, nos permita trazar el camino justo de las
luchas de los
trabajadores, en general, y los afiliados, aportantes, exaportantes y
pensionistas, en particular.
Es preciso señalar la particularidad
del conflicto de las pensiones sobre el que se erige el Estado como figura
determinante: El control sobre recursos económicos a través de las cotizaciones
aportadas por los trabajadores, y es esta la que debe ponerse en tela de
juicio, pues como hemos advertido, el control del Estado y de su política
social hasta en nuestros días, ha sido controlada y dirigida por los grupos
económicos, ante lo cual, se debe oponer el control de los trabajadores, sólo a
partir del cual, se puede disponer y determinar el viraje hacia las reformas
técnicas como parte de cambios sobre la estructura económica. La cual puede
tener en consideración la participación de los sectores populares que vienen
sufriendo, al igual que el sector de los pensionistas, la grave crisis en
nuestro país: Trabajadores bajo regímenes temporales, tercerizado, comerciantes,
ambulantes, estudiantes, campesinos, pequeños y medianos empresarios honestos,
etc. para fijar un proyecto político nacional de transformaciones estructurales
que permitan establecer fuentes de ingresos permanentes y fomento y desarrollo
del capital nacional productivo que permita la construcción de una seguridad
social nacional y salir del subdesarrollo.
Y sólo a partir de este control y
este proceso de transformaciones se puede definir ¿eliminar o no como requisito
los años de aportes? ¿Eliminar o no el tope máximo establecido de pensiones?
¿Invertir o no los fondos hacia actividades especulativas o productivas
nacionales? ¿Crear o no mecanismos de persecución penal contra el uso de los
fondos de pensiones contra cualquier autoridad con carácter imprescriptible?
¿Allanamiento real en los procesos judiciales de otorgamiento de pensiones y
eliminación de la burocracia legal que se fomenta? Entonces, teniendo esta
alternativa a la vista, ¿Por qué contentarse con tan poco (v.g. bonos) si pueden
tenerlo todo (v.g. Construcción de una seguridad social nacional)?.
5. Referencia bibliográfica.
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- (2005), Informe de la Comisión de
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[1] Abogado en Derecho por la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Candidato a Magíster por la UNMSM,
miembro del Grupo de Investigación Laboralistas
de la Facultad de Derecho de la UNMSM. Con estudios de perfeccionamiento en relaciones
laborales y protección social por la UAH y Economía por la UCM. Miembro del
Taller Dr. José Matías Manzanilla.
[2] Incluso los
tecnócratas de la ONP lo intuyen pero ellos lo señalan como «necesidad
de diálogo entre Congreso y Poder Ejecutivo».
(ONP, 2020, p. 33).
[3] Para más
detalles del conflicto estructural de las AFP en la época de pandemia puede
consultarse nuestro artículo titulado: Lineamientos
generales para comprender los problemas actuales de las Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones (AFP), disponible en: https://tallermanzanilla.blogspot.com/2020/04/lineamientos-generales-para-comprender.html
[4] Para dicho
año era presidente Pedro Pablo Kuczynski Godard y Ministro de Economía y
Finanzas Alfredo Eduardo Thorne Vetter. Se debe recordar que dicho presidente
fue cuestionado por presuntos vínculo y pagos por Odebrecht (teniendo un
proceso penal en curso actualmente) y los pactos político que habrían
determinado el indulto a Fujimori (que además de ser observadas por la Comisión
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, posteriormente, fue declarada
nula), generando una crisis política de su gobierno, y finalmente, lo obligó a
plantear su renuncia, la cual fue aprobada el 23 de marzo del 2018 en la
segunda legislatura ordinaria del 2017. Así, asumió la presidencia Martín
Alberto Vizcarra Cornejo.
[5] No se realiza el análisis del
Decreto Ley N° 20530 (Cédula Viva), Caja de Pensiones Militar Policial; y el
Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo ni de los otros 16 regímenes
especiales –según dicha comisión- debido a que «muchos de ellos ya han sido cerrados
a nuevas entradas o implican menores riesgos financieros, o en algunos casos,
requieren una aproximación política especial que escapa al marco de diagnóstico
y propuestas que el gobierno le ha encargado a la Comisión de Protección
Social» (p. 179).
[6] El objetivo- según señala la
comisión- de no desnaturalizar o distorsionar el sistema de pensiones con
dichas medidas debe orientarse a buscar otro tipo de mecanismos, teniendo en
cuenta fundamentos financieros y económicos
y «no motivaciones políticas de índole populista» (p. 231), y nosotros
añadiríamos: ni tampoco a criterios de mera reproducción ideológica de las
relaciones económicas, políticas, jurídicas y sociales dominantes que, en
última instancia, benefician a los dueños de las AFP.
[7] Aquí debemos
destacar algunos aspectos vinculados al individualismo metodológico que
atribuyen, por ejemplo, al problema de la cobertura por la alta informalidad,
las «características propias del individuo» (p. 225), la cual no sólo explica
al individuo por sus decisiones personales dejando las condicionantes sociales que
se erige en su conciencia las decisiones sobre la materialidad de su vida
económica, social y familiar.
[8] El estar desprovisto de
información clave, de asesoría activa e independiente- según la comisión- «esto
quizá, en gran medida, explique por qué este sea fácilmente manipulable por el
político de turno» (p. 234). Y nosotros añadiríamos: También, coyunturalmente,
por los sectores «ilustrados»,
por la propaganda, y las autoridades vinculados a las clases dominantes (v.g.
vía «puerta giratoria»), y estructuralmente, porque las condiciones materiales
de desarrollo de la clase trabajadora que no le permite acceder a una vida
cultural acoplada a grados de desarrollo superiores a los actuales, y que los
induce a la asimilación de las categorías alienantes difundidos por las formas
ideológicas dominantes: Aparatos ideológicos del sistema (v.g. radio,
televisión, internet, etc.).
[9] Lo contradictorio es que se publicita a las
Centralizadoras como «independientes» (p. 42) y «libres de conflicto de intereses»
(p.43), cuando estas estas se subordinan a la lógica de rentabilidad del
capital y de los intereses de los grupos económicos, y que se agudiza en los
países del Tercer Mundo.
[10] A pesar de
emitir un informe técnico correcto en relación a los proyectos de ley sin
sustento técnico ni financiero, advertirnos que los funcionarios de este
órgano, al parecer han claudicado a la defensa y fortalecimiento de la ONP,
pues, han manifestado estar a favor de un «Sistema integrado de Pensiones»
donde se cierre el SNP y nos plantean lo «novedoso» del rol complementario de
los sistemas, sin advertir que reproducen los postulados de los organismos
financieros internacionales de los «pilares múltiples» (p. 45). Lamentablemente
los «técnicos» con su análisis niegan la posibilidad de hacer reformas reales
dentro de un marco de transformaciones de la estructura económica, lo que
implicaría necesariamente salirse de
los límites socio-jurídicos, que ellos, en todo momento, reproducen y
defienden.
[11] Otras
fuentes de financiamiento son: Los recursos ordinarios, contribuciones a fondos
provenientes de las transferencias internas del sector público, rentas de
propiedad, las donaciones, créditos, legados, transferencias, entre otros.
[12] La Defensoría del Pueblo, a
pesar de evaluar los criterios doctrinarios para evitar que la tercerización se
aplique al core bussines (núcleo del
negocio) de las actividades del Estado (pp. 89- 90 y 127) e incluso advirtiendo
la gran deficiencia de la tercerización (ver conclusiones N° 31- 33), asume su
no derogación (p. 17).
[13]
Para mayores detalles, puede verse nuestro análisis titulado Perspectiva laboral futura frente a la
crisis política coyuntural que da cuenta del inicio de la crisis política y
económica y la pugna entre las clases dominantes por la reestructuración y
dominio del Estado cuando fue el Congreso disuelto; se encuentra disponible en:
https://tallermanzanilla.blogspot.com/2019/10/perspectiva-laboral-futura-frente-la.html
[14] Esta es la posición que está asumiendo el gobierno actualmente, como lo confirma la exposición de la Ministra de Economía y finanzas en la conferencia de prensa realizada el 1 de agosto del 2020, rechazando la posición del Congreso. Se advierte que su propuesta ha sido presentada como «medidas estructurales», las cuales serían: i) Otorgamiento de pensión a partir de 10 años, ii) Posibilidad de acceder a pensión adelantada, iii) Facilidades para que las personas con discapacidad puedan acceder a pensiones, iv) Se podrá trabajar y recibir pensión a la vez, v) Flexibilizar requisitos para reconocer aportes al SNP (v.g. ahora sería solo con declaración jurada), vi) incentivar los aportes facultativos de trabajadores independientes; sin embargo, ninguna de ella ni a corto ni a largo plazo apunta hacia la transformación de las estructuras económicas (tal y como lo planteamos en el presente artículo), por el contrario, se limita a reproducir la política previsional del sistema económico, social, político y jurídico dominante.
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