EL DESPIDO ARBITRARIO Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL - Dr. Francisco Javier Romero Montes

EL DESPIDO ARBITRARIO Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Dr. Francisco Javier Romero Montes

Profesor Principal de las Universidades Nacional Mayor de San Marcos y San Martín de Porres

En: Revista del Foro (2004).

1. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA

La Constitución vigente desde el año 1993, establece en su artículo 27° lo siguiente: "La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario".

Este texto es una respuesta al artículo 48° de la Constitución de 1979 que ordenaba lo siguiente: "El Estado reconoce el derecho de estabilidad en el trabajo. El trabajador sólo puede ser despedido por causa justa, señalada en la ley y debidamente comprobada".[1]

Años después de la promulgación de la Constitución del 79, la Organización Internacional del Trabajo, adoptó el Convenio Número 158 relativo a la terminación de la Relación de Trabajo por iniciativa del Empleador[2]. Bajo el marco de Constitución de 1979 y con las ideas que contiene el Convenio citado se dictó la Ley 24514, a la que se le denominó Ley de Estabilidad en el Trabajo.

La Constitución de 1979 no impedía la terminación de la relación laboral por iniciativa del empleador. Lo que hizo la Carta es quitarle, al despido, su carácter discrecional para transformarlo en una facultad controlada, en la medida que es la ley la que determina en qué casos la relación laboral debe llegar a su fin. Nace así el concepto de la justa causa para el despido, en sus dos modalidades: el individuo y el colectivo que requerirá de causas objetivas. Dentro de estos límites, la Constitución de 1979, esbozó una compatibilidad entre la estabilidad y el despido.

El tema del despido que, es eminente jurídico se desnaturaliza cuando se busca su justificación. Es decir, por qué el despido debe ser controlado por la ley en lugar de ser discrecional por parte del empleador.

La respuesta ya no es jurídica sino que tiene una naturaleza económica.

Así, por ejemplo, para un empleador es indispensable la más absoluta libertad para efectuar el movimiento de los trabajadores, por ser el responsable de la marcha de la empresa. Para el efecto, exigirá que se cumplan las leyes del mercado de la oferta y la demanda. Consecuentemente, rechaza toda limitación para extinguir la relación de trabajo.

Frente a esta tesis aparece la concepción del trabajador, que, defiende su seguridad económica como garantía de su dignidad humana. En este caso, la estabilidad en el empleo no puede desligarse de consideraciones socio-económicas por más que se quiera darle un cariz estrictamente jurídico.

Se sostiene que en la discusión del derecho a la permanencia en el empleo está la pugna entre la idea del derecho que permitió la explotación del trabajo y la idea del nuevo hombre, quien aspira a vivir humanamente y sin temor, sin ser víctima del desempleo al que en algunos casos se llega por el despido.

Estas consideraciones ya no son jurídicas sino socio-económicas[3]. Es por eso que en países de economía desarrollada el despido, solo excepcionalmente, trae aparejada la desocupación. Cuando hay gran demanda de mano de obra el trabajador consigue ocupación sin mayor dificultad. Por el contrario, en países subdesarrollados, no obstante existir un régimen de estabilidad laboral, puede darse el desempleo con más frecuencia.

De manera que el artículo 48° de la Constitución del año 1979 tuvo repercusiones no solamente jurídicas, sino también políticas y sociales. Por año 1990 las reformas consistían en desprender al Estado de su rol protector e imprimirle la nueva corriente del liberalismo que es estimulado, a su vez, por la mundialización de la economía.

En el proceso electoral del año 1990 existió un candidato que abiertamente se proclamó seguidor de las ideas liberales que implantaría de llegar al gobierno, alejándose del Estado protector que había imperado en décadas anteriores.

En materia laboral, el partido de este aspirante elaboró un anteproyecto de ley que, posteriormente, fue tomado por el gobierno de Fujimori con el nombre de Decreto Legislativo 728, el mismo que se difundió y promocionó como una ley de fomento del empleo[4]. Como se dijo en ese momento, se trataba de abandonar "el populismo" para ingresar en una etapa de desarrollo económico que traería, entre otras cosas, un mayor empleo.

Para el efecto el gobierno recurrió a un "golpe de Estado", dejando de lado la Constitución de 1979 y elaboró una nueva que es la Constitución de 1993, la misma que entre otras cosas, cambiaría la denominada estabilidad absoluta por una relativa. Se pensó, por entonces, que la estabilidad absoluta era la causa de la baja productividad, de la indisciplina laboral y por ende del desempleo, subempleo e informalidad en el trabajo.

No obstante estos aspectos no fueron considerados en la Constitución del año 1993[5]. El artículo 27° que se concretó a establecer que "la ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario" no resolvía los aspectos cuestionados a los que nos hemos referido. Realmente, el artículo 27° no cambió nada, en la medida que era posible continuar con la estabilidad absoluta.

El Decreto Legislativo 728[6], no podía superar a la Constitución de 1993, de manera que muchos aspectos recogidos por el primero resultaban siendo inconstitucionales.

Realmente, la indemnización por despido arbitrario, a que se refiere el segundo párrafo del artículo 34 del Decreto Legislativo, no es una medida adecuada contra el despido arbitrario. Por el contrario, se trata de un camino que allana y facilita el despido arbitrario, temperamento que no fluye del artículo 27° de la Constitución.

Dentro de estos lineamientos, el Tribunal Constitucional ha cumplido su rol. Pretender responsabilizarlo de un cambio violento en su interpretación del artículo 27°, es exagerado. La realidad es que el problema se presenta como consecuencia de una desafortunada redacción del precepto constitucional.

2. CRITERIOS PARA LA CONSTITUCIONALIZACION DE LOS DERECHOS

La constitucionalizacíon es un proceso por el que determinadas instituciones jurídicas de diferente índole se incorporan en el texto de una Constitución. Cuando se elabora una carta constitucional siempre se discute a cerca del perfil que debe tener la misma. La discusión surge acerca de si debe tratarse de un texto con generalidades, dejando que sean las leyes ordinarias las que vayan dándole vida a lo que el Constituyente desea. El otro criterio es buscar que el texto sea específico y directo. Se trata de las constituciones reglamentarias, que por su propósito son de textos extensos y detallistas.

Los textos que buscan establecer criterios generales, consideran que las constituciones deben contener los lineamientos programáticos, adaptables a los cambios que se vayan produciendo a través del tiempo. A esta clase de texto se le denomina constituciones programáticas. Frente a ellas está el criterio operativo, reglamentarista que ingresa al detalle para dar una mayor protección a los derechos.

Frente a esta discrepancia cabe preguntarse cuál es la constitución más aconsejable: Una constitución programática o una constitución operativa. Nosotros consideramos que un texto constitucional debe ser una mixtura. Esto significa que no compartimos el criterio ni del detalle ni del programa, en forma excluyente. Hay derechos que exigen una tutela inmediata, operativa que no pueden delegarse a una ley posterior, tal por ejemplo, la libertad individual, la inviolabilidad del domicilio que exigen que la Constitución declare que la libertad de la persona o el domicilio son inviolables.

No se puede dejar que una ley establezca la clase de tutela de los casos porque esos derechos son inviolables.

Contrariamente, en otros casos la Constitución puede delegar para que por ley se regulen esos derechos. Es frecuente esta clase de mandatos constitucionales. Así, por ejemplo, el artículo 28° dispone que el Estado regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. De igual manera, en el artículo 35 se ordena que la ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrático de los partidos políticos.

Esta misma regla se debe cumplir en la constitucionalizacíon de los derechos laborales.

3. LA REDACCIÓN DEL ARTÍCULO 27° DE LA CONSTITUCIÓN DEL AÑO 1993

Los artículos 22° al 29° de la Constitución, que tienen que ver con los asuntos laborales, fueron elaborados fuera del denominado Congreso Constituyente Democrático. Sus autores fueron miembros de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.

El artículo 27° de la Carta realmente es impreciso y muy subjetivo y ha dado lugar a más de una interpretación natural y correcta por parte del propio Tribunal Constitucional, al margen de las consideraciones de los abogados y otros especialistas del tema.

El citado artículo 27° ordena que "La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario". La adecuada protección a que hace referencia este artículo tiene un contenido muy subjetivo. Para quien conoce la naturaleza de la disciplina laboral, resulta que lo adecuado para el empleador no lo es para el trabajador. Entre otros, este es un aspecto que debe tenerse en cuenta cuando se constitucionalizan los derechos.

Presentado el texto, se apreció que el mismo llevaba implícita la posibilidad de continuar con la denominada estabilidad absoluta.[7] Es decir, seguía con vida el artículo 48° de la Constitución de 1979. De manera que el 27° de la Constitución de 1993 no lo derogó al primero. Simplemente cambio la redacción pero mantuvo el mismo sentido, como lo veremos mas adelante.

Indudablemente que los que redactaron el artículo 27° de la Constitución no perseguían sino abolir constitucionalmente, la clase de estabilidad que contenía el artículo 48° de la anterior Constitución. Pero su deficiente redacción, o tal vez su seguridad errónea, por parte de los que elaboraron el citado artículo, a cerca de los efectos que tendría el golpe de Estado que originó el nacimiento de la nueva Constitución, despreocupó a sus autores. Pensaron que el artículo 27° de la Carta, más un dispositivo como el que aparece, en la actualidad, en el artículo 34° del Decreto Legislativo 728, habían cerrado el circuito. Tal concepción fue de corto plazo. No imaginaron que a largo plazo podía aparecer un Tribunal Constitucional, como el actual, que por la vía de la interpretación, desarticularía aquel circuito que los autores del artículo 27°, lo creían cerrado.

Esta aseveración está basada en la afirmación, de algunos de los redactores del artículo 27°, que en ese momento, hicieron presente los reales alcances del citado dispositivo, pero le restaron importancia a tal percance.

De suerte que introducir el texto del artículo 48° de la Constitución de 1979 en lugar del artículo 27° de la Constitución vigente no cambia el propósito de esta última. En otras palabras, sin necesidad de cambiar la Constitución vigente, se puede volver a la Ley 24514, la misma que resultaría perfectamente constitucional, en cuanto a la clase de estabilidad, pero inconveniente para el propósito que perseguía la nueva Carta[8].

4. INTERPRETACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

El artículo 27° de la Constitución vigente dispone: "La ley en la medida que se deriva a una ley el cumplimiento otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario".

En su contenido estamos frente a un precepto constitucional programático, en la medida que se deriva de una ley el cumplimiento del fin perseguido. Este circuito se cerraría con el texto del párrafo segundo del artículo 34 del Decreto Legislativo 728, que señala lo siguiente: "Si el despido es arbitrario por no haberse expresado  causa o no poderse demostrar está en juicio, el trabajador tiene derecho al pago de indemnización, establecida en el artículo 38°[9] como única reparación por el daño sufrido".

El artículo 34 del Decreto Legislativo es más completo en su redacción para el propósito de abolir la estabilidad absoluta, aspecto en el que no se ubica el artículo 27° de la Constitución, factor que ha servido al Tribunal Constitucional para considerar que el Decreto Legislativo es inconstitucional.

Esto implica preguntarse si la indemnización que establece el Decreto Legislativo 728° constituye una adecuada protección contra el despido arbitrario. Transcurrido el tiempo, desde el año 1993, los trabajadores han rechazado esta clase de despido, mientras que los empleadores la consideran conveniente. Por su parte, el actual Tribunal ha dicho que el segundo párrafo del artículo 34 del citado Decreto Legislativo es inconstitucional.

5. LA IMPRESIÓN DEL ARTÍCULO 27° COMO CAUSA DE LA DOBLE INTERPRETACIÓN

Sobre el tema del despido arbitrario, el Tribunal Constitucional ha expresado dos formas diferentes de interpretar el mensaje del artículo 27° de la Constitución, debido a su deficiente redacción. A continuación veamos cada uno de los pronunciamientos.

a) PRIMERA INTERPRETACIÓN

Para el efecto tomaremos como referencia los expedientes números 1065-99-AA/TC sobre acción de amparo, cuyo agraviado es don Abel Heraclio Falconi Pasapera seguido contra Corporación de Desarrollo de Lima - Callao. (CORDELICA). Igualmente el expediente N° 820-2000- AA/TC, también sobre Acción de Amparo, seguido por Sindicato Unitario de Trabajadores Telefónica del Perú Sociedad Anónima, Abierta contra las empresas Telefónica del Perú S.A.A., Telefónica del Perú Holding S.A. y la compañía Ericsson del Perú.

Estos expedientes fueron resueltos por los magistrados del Tribunal Constitucional de entonces, señores Acosta Sánchez, Díaz Valverde, Nugent y García Marcelo.

En ambos expedientes el Tribunal declaró infundada la Acción de Amparo destinada a cuestionar el despido arbitrario regulado en el artículo parecido del Decreto Legislativo 728. En ambos casos el fundamento es parecido. En el primero, se sostiene que el segundo párrafo del artículo 34° del Decreto Legislativo 728 dispone que cuando el despido es arbitrario por no haberse expresado causa o no poderse demostrar ésta en juicio, el trabajador tiene derecho al pago de la indemnización por despido arbitrario, como única reparación por el daño sufrido.

Se añade en el fallo, que la demandada en su contestación de la demanda expone que el despido del demandante fue una decisión unilateral de la Corporación y por lo tanto ha procedido con arreglo al artículo 34° del Decreto Legislativo 728, es decir el pago de la indemnización.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, el Tribunal concluye que no se ha vulnerado ninguno de los derechos constitucionales invocados por el demandante. Tal conclusión no es el resultado de un análisis del artículo 27° de la Constitución, sino que más bien fluye de la aplicación del artículo 34 del Decreto Legislativo 728, no obstante que se trataba de una acción de amparo.

En el segundo Fallo el fundamento es parecido. Se sostiene que la demandada ha hecho uso de una facultad que le permite concluir el vínculo laboral con sus ex-trabajadores, aceptando como penalidad el pago de la indemnización, no habiendo invocado como sustento causa alguna vinculada a la conducta o capacidad de los trabajadores.

Hecha la lectura de los dos fallos, no aparece propósito, por parte del Tribunal, de un control difuso a cerca del artículo 34° del Decreto Legislativo 728. No existe ningún análisis que busque confrontar este dispositivo con el artículo 27° de la Constitución, que exige una adecuada protección contra el despido arbitrario.

En ambos fallos se acepta que el despido fue unilateral, no existiendo causa alguna para su materialización. En otras palabras, existió arbitrariedad en la medida que no fue razonable ni justa y que estuvo inspirada solo en la voluntad de una parte. Por lo tanto el artículo 34° del Decreto Legislativo permite el despido arbitrario. Sin embargo el artículo 27° de la Constitución no persigue esos fines, por el contrario, exige que no haya arbitrariedad en el despido.

Es esto Io que perseguían los que redactaron el artículo 27° de la Constitución? Indudablemente que no. Ellos buscaron justamente lo contrario, que era el despido inmotivado, ese que aparece en el Decreto Legislativo 728, en su artículo 34°. Pero ese mensaje no lo reflejaron en el artículo 27° de la Constitución, por su deficiente redacción.

b) LA SEGUNDA INTERPRETACIÓN

Esta interpretación la adoptan los nuevos Magistrados de Tribunal Constitucional señores Rey Terry, Revodero Marsano, Alva Orlandini, Bardelli Gonzáles Ojeda y García Toma, en el expediente N° 1124-2001-AA/TC, sobre Acción de Amparo, iniciado por p el Sindicato Unitario de Trabajadores de Telefónica del Pero y la Federación de Trabajadores de Telefónica del Perú contra las empresas Telefónica del Perú S.A.A. y Telefónica Perú Holding S.A. La fecha del Fallo: 11 de julio del 2002.

Similar pronunciamiento aparece en el caso seguido por doña Teodora Cueva Vergara contra Serpost, cuyos actuados aparecen en el Expediente 1400-2002-AA/TC.

El fallo contra la Telefónica declara fundada la Acción de Amparo resultando inaplicable el artículo 34°, segundo párrafo del Decreto Legislativo 728° y ordena la reincorporación al trabajo de las personas afiliadas a los sindicatos demandantes que fueron despedidas y además dispone que la empresa se abstenga de continuar con el ejercicio de lo establecido por el citado artículo 34° por su incompatibilidad con la Constitución, a juicio del Tribunal, entre otras, por las siguientes razones:

El artículo 34°, segundo párrafo, es incompatible con el derecho al trabajo, porque vacía de contenido este derecho constitucional. En efecto, si como queda dicho, uno de los aspectos del contenido esencial del derecho del trabajo es la proscripción del despido salvo por justa causa, el artículo 34°, segundo párrafo, al habilitar el despido incausado o arbitrario al empleador, vacía totalmente el contenido de este derecho constitucional.

El Fallo añade, que cuando el artículo 27° de la Constitución establece que la ley otorgará adecuada protección frente al despido arbitrario, debe considerarse que este mandato constitucional al legislador no puede interpretarse en absoluto como un encargo absolutamente abierto y que lo habilite a una regulación legal que llegue al extremo de vaciar de contenido el núcleo duro del citado derecho constitucional. Si bien es cierto que el legislador tiene en sus manos la potestad de libre configuración de los mandatos constitucionales, también lo es que dicha potestad se ejerza respetando el contenido esencial del derecho constitucional.

Una opción interpretativa diferente sólo conduciría a vaciar de contenido el mencionado derecho constitucional y por esta razón la ley que la acogiera resultaría constitucionalmente inadmisible.

Para el Tribunal Constitucional no se trata de emplazar el problema desde la perspectiva de la dualidad conceptual: estabilidad absoluta y estabilidad relativa y, a partir de ello, inferir que al no haber consagrado la Constitución vigente, como lo hizo su predecesora de 1979, la denominada estabilidad absoluta, toda protección restitutoria ante un despido arbitrario sería absolutamente inadmisible. Por el contrario, planteado en términos de derecho constitucional, lo que interesa en el análisis es determinar si el contenido esencial de un derecho constitucional, como el derecho al trabajo es o no respetado en su correspondiente desarrollo legislativo. Más precisamente si la fórmula protectora acogida por el legislador respeta o no el contenido esencial del derecho al trabajo.

Ahora bien, el segundo párrafo del artículo 34 del Decreto Legislativo 728 establece que frente al despido arbitrario corresponde una indemnización como única reparación. No prevé la posibilidad de reincorporación. El denominado despido ad natum impone sólo una tutela indemnizatoria, lo cual es incompatible con la Constitución.

También el Tribunal considera que la forma de protección no puede ser sino retrotraer el estado de cosas al momento de cometido el acto viciado de inconstitucionalidad, por eso la restricción es una consecuencia consustancial a un acto nulo. La indemnización será una forma de restitución complementaria o sustitutoria si así lo determinara libremente el trabajador pero no la reparación de un acto ab initio inválido por inconstitucional.

He aquí otra forma de leer e interpretar el artículo 27° de la Constitución que se aproxima más al texto del dispositivo y se aleja del sentido que se le vino dando hasta que se llega al caso objeto de este comentario.

Hoy es muy fácil darse cuenta que el segundo párrafo artículo 34° del Decreto Legislativo 728, se encuentra muy distante del Texto del artículo  27°  de la Constitución. En efecto, mientras el dispositivo constitucional pone límites al despido arbitrario, el Decreto Legislativo permite el citado despido. No cabe duda que el conflicto es notorio. La causa se encuentra en que no se supo escribir lo que se pensaba al momento de redactar el artículo 27° de la Constitución.

El Tribunal Constitucional ha cumplido su rol. Si las consecuencias del fallo incomodan a determinadas personas y abogados no es responsabilidad del Tribunal. Por el contrario, es un punto de vista muy respetable que hay que respetarlo y se convertirá en un precedente valioso, en tanto no se modifique el artículo 27° de la Constitución.

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[1] Peña Farfán, Saúl, "Constitución Política 1993", Cultural San Marcos, Lima, 1994, pág. 383.

[2]Organización Internacional del Trabajo, "Convenios y Recomendaciones Internacionales de Trabajo", Ginebra, pág.1670. 

[3] La abolición del despido no evita el desempleo, ni la terminación de la relación laboral por iniciativa del empleador origina necesariamente desocupación y desmedro económico en perjuicio del trabajador. La estabilidad laboral difícilmente puede ser un remedio al desempleo o desocupación. Pero no sólo las corrientes que defienden la estabilidad se han colocado dentro de una perspectiva económica, sino también sus detractores. Los empleadores en nuestro país, al terminar la década de los 80, sostenían que la causa del desempleo era la existencia de la Ley 24514, Ley de Estabilidad en el Trabajo. Es por eso que cuando se dicta el Decreto Legislativo 728, se le denomina a dicho dispositivo, Ley de Fomento al Empleo y cuya finalidad era derogar la Ley 24514. 

[4] Revista Actualidad Laboral 282, Lima, diciembre 1999, pág. 85.

[5] Peña Farfán, Saúl, op.cit. pág.179. 

[6] Actualidad Laboral 282, Lima, Diciembre 1999, pág. 86. 

[7] La estabilidad absoluta es aquella que impide el despido discrecional por parte del empleador, requiriéndose en todo caso la concurrencia de la justa causa para el despido. De producirse el despido sin causa, el remedio consiste en reponer al trabajador en su puesto de trabajo. En cambio, en la estabilidad relativa el despido puede ser discrecional pagándose una indemnización al trabajador. Esto significa que la solución no pasa por una reposición del trabajador, sino por el pago de una cantidad de dinero. 

[8] Romero Montes, Francisco Javier, "Logros y Frustraciones de la Nueva Estabilidad Laboral”, Lima, 1987, pág. 103.

[9] El artículo 38° dispone que la indemnización por despido arbitrario es equivalente a una remuneración y media ordinaria mensual por cada año completo de servicios con un máximo de doce remuneraciones.

LINEAMIENTOS PARA AMPLIAR LA SEGURIDAD SOCIAL- Dr. Francisco JAVIER ROMERO MONTES (2008)

LINEAMIENTOS PARA AMPLIAR LA SEGURIDAD SOCIAL

Francisco JAVIER ROMERO MONTES

En: Trabajo y Seguridad Social, Estudios Jurídicos en Homenaje a Luis Aparicio Valdez (2008)

SUMARIO: 1. Planteamiento del problema. 2. El enfoque equivocado. 3. La reforma inadecuada 4. La actitud del Esta-do. S. Problemas inherentes al modelo del sistema. 6. La so-lución que proponemos. 7. La estrategia del financiamiento. 8. Seguridad del financiamiento. 9. La seguridad social en otros países.

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La seguridad social es un sistema constituido por un conjunto de medidas, mecanismos o estrategias para prevenir las contingencias sociales, o afrontar la consecuencia de estas en el caso que sobrevengan. Esas contingencias a las que están expuestos los seres humanos son entre otras, la enfermedad, la maternidad, el accidente, las cargas de familia o simplemente el estado de pobreza.

La seguridad social es un medio de protección que el hombre ha creado, y que ha evolucionado desde un esfuerzo individual, como el ahorro de bienes, hasta las formas organizadas colectivamente. En 1880 el Canciller Bismarck creó la primera forma de protección social mediante el seguro social obligatorio que comprendía a toda la ríase asalariada de Alemania.

El seguro social obligatorio tenía un financiamiento contributivo que consistía en un aporte que el empleador descontaba a sus trabajadores, de sus salarios, a los que se sumaba el aporte que también hacían los empleadores, y conjuntamente con el que correspondía al Estado se entregaba a la entidad que administraba el seguro social obligatorio y que servía para pagar las prestaciones de los trabajadores, víctimas de las contingencias sociales.

De esta manera se constituía un fondo de dinero colectivo y solidario, que servía para financiar los gastos que originaban los percances sociales y el pago de los gastos administrativos que conllevaba la administración del sistema.

Esta idea fue muy bien recibida por los Estados y comunidades nacionales, divulgándose rápidamente. Al parecer, a fines del siglo XIX, la clase trabajadora que había producido la Revolución industrial se vio protegida frente a las contingencias sociales. Tratadistas como Dupeyroux[1] sostienen que la primera causa de la idea de Bismarck es de orden racional, en la medida que las personas que obtienen su único ingreso por la prestación de su trabajo se encuentran en una posición de inseguridad, cuando ya no pueden trabajar debido a la enfermedad o a la vejez, etc.

Por otra parte, la clase obrera en el siglo XIX vive un gran estado de miseria, sin ninguna ley social; luego, existió una relación lógica entre la inseguridad de estos trabajadores y la necesidad de remediarla. En la actualidad, en los países subdesarrollados no son necesariamente los trabajadores la clase más pobre. De esta manera, las legislaciones sobre d seguro social obligatorio, se aplican a los asalariados no por razones económicas o sociales, sino porque es más fácil adaptar las reglas del seguro social obligatorio, al grupo de los asalariados.

Aquí está la esencia del problema. Los regímenes contributivos creados por Bismarck, que se aplicaron en los diferentes países europeos en el siglo XIX, no sirven como vías de solución en la actualidad. En donde impactan con más fuerza las necesidades de pobreza y las serias deficiencias económicas, no es la clase asalariada, sino la población que no tiene empleo o que tiene empleos informales. Esta población no está comprendida en el seguro social obligatorio, que predomina en América Latina y otros países subdesarrollados, justamente porque no pueden adecuarse al pago de la contribución.

En consecuencia, el seguro social de estos países no cumple con los retos y objetivos que los problemas requieren debido al inadecuado financiamiento, es por eso que en los países donde la seguridad social comprende, además de los asalariados, al resto de la población, el financiamiento ha dejado de ser exclusivamente contributivo para establecer un nuevo modelo de financiamiento, cuyos ingresos no vienen necesariamente del pago de aportes.

Por lo tanto, es necesario crear un nuevo modelo financiero que nos ayude a proteger a la población que realmente lo necesita. De lo contrario, el seguro social seguirá siendo inadecuado, fragmentario, insuficiente, y sobre todo dejará de cumplir su rol. En otras palabras, el remedio tiene que estar dirigido a curar los males, lo que no sucede en la actualidad, ya que el seguro social no es una solución a esos problemas. Demás está en seguir manipulando el sistema actual si sabemos de antemano que no nos conducirá al objeto que la población espera, que es tener seguridad social.

Decimos que el seguro social es inadecuado porque no cumple con sus fines de ser un medio de desarrollo de la comunidad. Un país con una población enferma, lejos de avanzar, retrocede. Es constante el reclamo de los asegurados respecto a sus prestaciones de salud y pensiones. Las primeras, cada día son menos integrales, lo que significa que no solucionan los problemas que se derivan del quebrantamiento de la salud. En otros casos. no son oportunas, en la medida que se otorgan tardíamente. Es por eso que la mayoría de asegurados enfermos no recurren al seguro social, sino que resuelven su problema de salud por su cuenta y riesgo, no obstante que el pago del aporte es obligatorio.

Por otra parte, el seguro social peruano es fragmentario porque solo cubre a los trabajadores asalariados, formalmente registrados, dejando de lado a los trabajadores informales. Igualmente debe señalarse que el seguro social solo protege a los trabajadores urbanos, dejando al margen a los asalariados del campo y demás población campesina.

Finalmente, el seguro social es insuficiente, en la medida que no es integral. Es decir, no satisface todas las exigencias. En tal sentido, el monto de las pensiones no alcanza a financiar las necesidades fundamentales de los pensionistas, situación que los coloca en un estado de pobreza, a pesar de que cuando laboran se les grava la totalidad de su sueldo, para brindarles cuando se retiren una pensión con un tope máximo que resulta ridículo, si se tiene en cuenta que pagan sus aportes sobre la totalidad de sus sueldos.

2. EL ENFOQUE EQUIVOCADO

Como vimos en el punto anterior, el seguro social obligatorio implantado en Alemania por Bismarck se caracteriza por ser contributivo. Esto significa, que existían los aportes económicos que hacían los trabajadores, los empleadores y el Estado. De esta manera, se lograba crear un fondo colectivo de dinero solidario que se utilizaba para financiar las prestaciones cuando las contingencias previstas se presentaban.

Vimos también las afirmaciones del profesor francés Dupeyroux, quien sostiene que cuando surgieron las leyes del seguro social en Alemania, la clase asalariada era la más pobre, existiendo una relación lógica entre la inseguridad de esta clase y la necesidad de remediarla. En los países subdesarrollados actuales, los asalariados no son necesariamente la clase más pobre, de manera que estas legislaciones se aplican a los asalariados no por razones enteramente económicas o sociales, sino porque es más fácil adaptar las técnicas de la responsabilidad y de los seguros al grupo de los asalariados. Esa es la razón para que en la actualidad, muchos asegurados no acudan a los servicios de la seguridad social, sino que opten por otros sistemas de carácter privado que muy bien pueden abonarlos, a pesar de ser asegurados del sistema del seguro social obligatorio.

A esto hay que añadir que los trabajadores a los que se les aplica el sistema contributivo, son fundamentalmente del ámbito urbano, dejando de lado a los trabajadores del campo, a los desempleados, a los informales y a los independientes.

Estas son las razones para que la cobertura sea minoritaria e injusta. Minoritaria, porque la cobertura a nivel latinoamericano ni siquiera cubre la totalidad de la PEA. Así, por ejemplo, en países como Argentina, Chile y Uruguay, que tienen la más alta cobertura, solo se alcanza a cubrir el 80% de la PEA. En países como México, el 38%; en Colombia, el 35% y en el Perú, escasamente el 30%. En otros países como Bolivia, el 12%, y en El Salvador, el 23%. Esto equivale a un porcentaje que oscila entre el 20% y el 30% de la población total. Estos porcentajes pueden ser menores cuando se habla de una cobertura real y no meramente legal[2].

Pero la protección no solamente es minoritaria, sino injusta, porque el grueso de la población no protegida de alguna manera hace posible la existencia del seguro social, al cual contradictoriamente no tiene acceso por no tener calidad de trabajadores asalariados. Esta información está basada en la constatación de que los puestos de trabajo existen en la medida en que la población consume productos y servicios producidos por los asalariados.

Se aprecia pues claramente que la actual seguridad social en la mayoría de países latinoamericanos es de tipo eminentemente laboral, es decir, está dirigida a brindar protección a los asalariados. Es por eso que esta materia, en muchos países, se sigue estudiando como un apéndice del Derecho del trabajo, sin tener en cuenta que para otros países que se alejaron del modelo contributivo, la seguridad social es un tema que concierne a la totalidad de la población. En esa medida la seguridad social es una disciplina que ha adquirido autonomía y difiere mucho del modelo tradicional que implantó el Canciller Bismarck.

Hoy lo que las comunidades tratan de implantar es una seguridad social para todos y por lo tanto sus esfuerzos se encaminan hacia eso. Esta tarea tiene un carácter político y corresponde al Estado encauzarla. El financiamiento, no cabe duda, vendrá del pueblo. La medida política consiste en encontrar el camino para lograr tal propósito, pero con resultados inmediatos en beneficio de la población. Ese es el enfoque correcto de una reforma de la seguridad social. El pleito o la lucha, por ver quiénes se benefician con los aportes de los asalariados, es un asunto del pasado que en nada contribuye al establecimiento de una seguridad social encamina-da a los que más necesitan. De manera que la reforma de la seguridad social debe ser enfocada con ese criterio. Ese es el camino que han seguido los países que han hecho de su sistema un medio de desarrollo.

3. LA REFORMA INADECUADA

Cuando nos percatamos que el seguro social obligatorio que creó Bismarck era insuficiente, se habló de una reforma de la seguridad social que se inicia en Chile, pero partiendo de un enfoque equivocado al que hemos hecho referencia, acompañado de un propósito por darle a las contribuciones del seguro social un fin distinto a los de la seguridad social. El error en el enfoque no tuvo en cuenta la dimensión del problema y se insistió en un modelo congelado que no solucionaba el problema central, que era a los más necesitados.

La reforma destruyó la solidaridad; cada quien debía resolver sus problemas de insuficiencia, que originaban los riesgos sociales, que son propios no solo de los trabajadores sino de los que no cuentan con un puesto de trabajo. Como lo dice el dicho popular, "cada quien debe bailar con su propio pañuelo". Quien tuvo más suerte en la vida no tiene por qué apoyar a los desfavorecidos. Es decir, en nombre de la seguridad social se proclama la antítesis contra la misma, lo que significa poner el mundo al revés.

En adelante no existirá el pacto generacional, mediante el cual los trabajadores activos financien con el pago de sus aportes las prestaciones de los trabajadores que ya no pueden laborar. Con semejante procedimiento se desfinanció los sistemas de seguro social, y el Estado tuvo que congelar la cuantía de las prestaciones, en perjuicio de sus usuarios, quienes perciben pensiones y prestaciones de salud totalmente insuficientes e injustas, en la medida que los descuentos que se les hace a los trabajadores por concepto de cotizaciones comprende la totalidad de los sueldos, pero ese criterio desaparece al momento de calcular la prestación que es arbitrariamente diminuta, con lo cual se ha roto la reciprocidad que debe existir entre el sueldo sobre el cual se calcula la contribución y el monto de la pensión.

Está claro que la "supuesta reforma de la seguridad social" no estaba encaminada a resolver el problema de los necesitados sino por el contrario, a captar el dinero de las contribuciones para destinarlos a fines distintos a los de las prestaciones, propósitos estimulados por entidades como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Es por eso que las AFP, en la actualidad, se jactan de las cantidades de dinero que captan de los aportes de los trabajadores, pero no pueden decir lo mismo de las pensiones que otorgan. El régimen privado de pensiones no ha sido capaz de establecer una pensión mínima, recurriendo al Estado para que lo subsidie con el dinero de todos los peruanos.

Demás está decir que en materia de pensiones, millones de peruanos no tienen ningún respaldo en su vejez. Lo contradictorio está en que a pesar de haberse incrementado la población, la cobertura de los sistemas de pensiones disminuyó con las políticas neoliberales de los años noventa. Tal como sostiene Pedro Franke en su artículo publicado el 28 de enero del presente año en el diario La República, el porcentaje de afiliados al sistema de pensiones se ha reducido de un 40% de la PEA en 1991 a menos del 20% de aportantes en la actualidad.

Esta reducción se debe a varias circunstancias, dentro de las cuales podemos citar: el impacto que produjo la privatización de las pensiones que hizo perder la confianza en la seguridad social. El trabajador se sintió desprotegido. Su desesperación le hizo ver que el sistema solidario de pensiones había colapsado por mandato de la ley de privatización.

El alto costo del nuevo sistema, la falta de garantía real del Estado, la carencia de información a los asegurados, sin ninguna injerencia en la decisión de las inversiones que se hacen con el dinero de los aportes; y la ausencia total de la solidaridad que fue remplazada por la individualidad, persuadió a los trabajadores de que la evasión del sistema era la medida más conveniente. A eso hay que añadir que esta reforma inadecuada encareció la seguridad social, al haberse implantado sin cálculo actuarial alguno, lo que origina una obligatoriedad que priva a los trabajadores del consumo presente de sus necesidades fundamentales.

Esto dio lugar a que en forma arbitraria se fijara las tasas de aportación, añadiéndose un nuevo concepto que son las comisiones que se calculan sobre la totalidad de los sueldos de los asegurados, no obstante que las Administradoras de Fondos de Pensiones solo administran el monto de los aportes. Esto ha permitido ingentes cantidades de dinero, en beneficio de las citadas administradoras, que les brinda la posibilidad de gastar cuantiosas cantidades en propaganda, al margen del poder económico y político de las mismas, que últimamente han logrado que la pensión mínima de los afiliados sea financiada con dinero del tesoro público al que contribuyen todos los peruanos, ya sean o no asegurados.

Esta situación no se produce en el Sistema Nacional de Pensiones, toda vez que la ONP solo toma para el gasto administrativo un porcentaje del monto del aporte, sin recurrir a cobrar una comisión sobre la totalidad del sueldo, como lo hace el Sistema Privado de Pensiones. El siguiente ejemplo nos ayudará a comprender mejor esta diferenciación: si un trabajador tiene un sueldo de cien soles, la ONP tiene derecho a descontar el 13% como aporte, lo que equivale a trece soles. De esta cantidad, la ONP puede tomar hasta un 10% para gasto de administración, el mismo que  ascenderá a un sol con treinta centavos. En cambio, la AFP cobra como gasto administrativo, bajo el nombre de comisión, hasta un 3% de la totalidad del sueldo, que equivaldría a tres soles, esto es, más del 100% de lo que cobra la ONP.

4. LA ACTITUD DEL ESTADO

Esta desprotección, que en el fondo implica ruptura de valores que sí imperan en otros países, fue agravada por la informalidad que genera el Gobierno a partir del año 1990 en lo que respecta a la seguridad social. En efecto, al dictarse el Decreto Legislativo N° 728 para llevar a cabo las reformas laborales, se dispuso que existieran los convenios de formación laboral juvenil, así como la labor en prácticas preprofesionales y el contrato de aprendizaje, cuyos beneficiarios fueron excluidos de ser asegurados obligatorios. Lo mismo ocurrió con los servicios no personales en el sector público. A esto hay que añadir los despidos masivos de trabajadores asegurados cotizantes y su reemplazo por servidores no asegurados y por lo tanto no contribuyentes al seguro social. Como lo señalamos, esa es una causa de la disminución de la población cotizante del año 1980 a la actualidad.

Además, se produjo un congelamiento del sueldo mínimo vital, que constituye la remuneración mínima asegurable lo que impide que el monto de los aportes se incremente.

También debe señalarse el incumplimiento, por parte del Estado en su calidad de empleador, del pago de aportaciones cuyos adeudos se han convertido en algo indeterminable.

También es bueno recordar la condonación de adeudos a empleadores y trabajadores, respecto a las aportaciones de la seguridad social, actitud a la que recurrieron algunos Gobiernos, o en otros casos, disponiendo amnistiar a estos deudores.

Formulada la reforma, sobre todo en el ámbito de las pensiones, el Estado hizo todo lo posible por implementar el Sistema Privado de Pensiones y la política de los gobiernos, desde el año 1990 ha sido la de beneficiar a ese sistema dictando disposiciones y aplicando medidas con el fin de destruir el sistema de seguro social.

En otras palabras, tanto el Estado como el Sistema Privado de Pensiones, identificaron sus propósitos por llevar el producto de los aportes al ámbito de los negocios privados, no obstante que eran conscientes de la destrucción del seguro social. Desde entonces los asegurados han visto con desconfianza el aspecto previsional. A eso, hay que agregar el alto costo del sistema privado, que supone que los aportantes tienen a este sistema como un medio coercitivo que obliga a sacrificar a los trabajadores sus necesidades presentes por un ahorro obligatorio que sobrepasa sus posibilidades económicas.

5. PROBLEMAS INHERENTES AL MODELO DEL SISTEMA

La formalidad, para ser aportante al seguro social pasa por estar registrado en el libro de planillas, en este aparecen solo los que están ligados por una relación laboral al respectivo empleador. El incumplimiento a esta formalidad se manifiesta en determinadas formas, tales como:

a. La informalidad absoluta

La informalidad absoluta se da cuando el empleador omite llevar el libro de planillas simplemente porque desea ser informal, con lo cual deja de pagar sus aportaciones para las prestaciones de salud. No son pocos los empleadores que descuentan al trabajador le descuentan su aporte para las pensiones, pero como es informal, se apropian indebidamente de las mismas. En otros casos, trabajadores y empleadores acuerdan no aportar ni para las prestaciones de salud, ni para las pensiones, contraviniendo de esta manera al carácter obligatorio que tienen los aportes.

b. La simulación en la prestación de servicios

Esta es otra forma frecuente de informalidad. Consiste en aparentar que la prestación de servicios no conlleva subordinación o dependencia, sino que se trata de una relación regulada, no por el Derecho de trabajo, sino por el Derecho civil. Tal sucede por ejemplo, cuando se le exige al trabajador que presente una factura, que puede servir para reflejar una locación de servicios o una locación de obra, a pesar de existir oculta una relación laboral. Lo mismo sucede en el sector público en el caso de los servicios no personales, los cuales tratan de hacer ver que los servicios que se prestan no son personalísimos y por lo tanto quedan liberados de las contribuciones al seguro social.

Resulta entonces frecuente que los empresarios, por liberarse del pago de aportaciones, busquen formas de contratación diferentes al contrato de trabajo.

c. La informalidad relativa

En este caso los empleadores sí cuentan con el libro de planillas, pero no todos los trabajadores están registrados. También es frecuente registrar a los trabajadores con remuneraciones inferiores a las que realmente perciben, apareciendo solo con la remuneración mínima legal que a la vez es el mínimo asegurable.

d. La evasión del pago de aportes

En los casos de informalidad antes referidos, lo que se busca es evadir el pago de aportes, simplemente porque los trabajadores desconfían de la eficacia del sistema. A esto hay que añadir el alto costo de los aportes y de sus gastos administrativos, los que fueron fijados sin ningún cálculo actuarial.

Esto es lo que se llama en la seguridad social ir contra el principio de universalidad, que es importante en el financiamiento de las prestaciones, en la medida que es vital para mejorar la calidad de la prestación y para que el costo, por cada asegurado, sea menor.

e. La falta de control y fiscalización de los fondos

Los sistemas de pensiones y también los de salud dan lugar a la formación de fondos de reserva que es necesario invertir. El fondo de reserva es un ahorro que hace un sistema de seguridad social, después de financiar las prestaciones y los gastos administrativos, y están destinados a eventualidades no previstas.

Este es uno de los puntos débiles del sistema. Las inversiones de estos recursos no han sido debidamente invertidas, ni su rendimiento ha sido fiscalizado adecuadamente. En efecto, cuando se invirtió este dinero no se tuvo en cuenta la seguridad del valor real de las inversiones, ni se buscó la mayor rentabilidad posible. Tampoco se garantizó el equilibrio financiero de los sistemas.

En muchos casos estas reservas fueron tomadas por el propio Estado, sin control alguno, originando cuantiosas deudas, cuyos montos en la actualidad resultan difíciles de determinar. En otros casos, estos fondos de reserva fueron objeto de la corrupción por parte de la actividad privada. En conclusión, mediante estas formas el dinero fue destinado a fines distintos a los de su creación, con el consiguiente perjuicio para los asegurados, sobre todo en el campo de las pensiones.

f. Obstaculiza el crecimiento del trabajo dependiente

El financiamiento de la seguridad social mediante el aporte bipartito o tripartito, para los empleadores, encarece el costo de la mano de obra. Consecuentemente, consideran que el seguro social penaliza el empleo del factor trabajo deprimiendo así su demanda, tratando de reemplazarlo por el trabajo robotizado. Esto impulsa el desempleo desde un punto de vista social, y hace que se produzca una mayor inversión en tecnología.

De esta manera, el sistema contributivo imperante desmotiva al empleador a crear puestos de trabajo, por considerar que en la medida que cuente con más trabajadores, mayor será la carga que tenga que soportar. Por eso se dice que el empleo formal tiene un sobrecosto laboral. En otras palabras, la creación de un puesto de trabajo viene con un gravamen impuesto por la ley[3].

g. Complejidad administrativa

La complejidad administrativa de este sistema le impide afrontar los problemas relativos al registro de los empleadores y de los asegurados, recaudación de aportaciones, cobranzas de las mismas, determinación de los derechos, inversión de sus reservas y el control de su rentabilidad, todo lo cual hace posible el mal manejo y la ineficacia de las prestaciones.

6. LA SOLUCIÓN QUE PROPONEMOS

Analizadas las circunstancias anteriores, vemos que la forma de financiamiento del que depende el sistema contributivo no funciona. No puede haber una seguridad social basada en el trabajo asalariado formalmente. Los empleadores consideran que encarece la mano de obra, razón por la cual no crean puestos de trabajo. En el Perú está vigente el Decreto Legislativo N° 728, por el que se pretendió fomentar el empleo en la década de los noventa, pero con resultados negativos en dicho ámbito. De la misma manera se aprecia que la demanda de mano de obra no crece; por el contrario, se ha reducido debido a que los empresarios han sustituido tal demanda con tecnología que implica reducir la cantidad de trabajadores.

En consecuencia, sobre las remuneraciones no puede recaer el peso de las contribuciones de la seguridad social, que en el caso del Perú llega a un 25% del salario. Por lo tanto, se debe cambiar el financiamiento del actual modelo, para que nos permita cumplir los siguientes objetivos:

• Protección de la totalidad de la población.

• Que redistribuya mejor la riqueza.

• Que cuente con la seguridad de su financiamiento.

• Que reconozca la seguridad social como factor de desarrollo.

• Que establezca niveles de protección.

7. LA ESTRATEGIA DEL FINANCIAMIENTO

Los recursos financieros que tiene un Estado se originan en la capacidad económica de sus habitantes. De manera que cuando la población cuente con recursos, el Estado será rico. Por el contrario, de no ser esta la situación el Estado será pobre. Consecuentemente, un Estado es el ente que determina qué es lo que grava y en qué se gasta el producto de los tributos.

Por lo general, los Estados suelen gravar directamente los resultados de la rentabilidad de la gente, tal es el caso del impuesto a la renta, que permite establecer el tributo en forma proporcional de acuerdo con la renta que obtiene el contribuyente. En este caso queda obligada la población con mayor capacidad contributiva. Pero también se da el caso del impuesto indirecto que recae sobre el consumo que hace la persona, que en el caso de Perú se denomina Impuesto General a las Ventas (IGV) y en otros países se denomina Impuesto al Valor Agregado (IVA).  

La forma de financiamiento del sistema no contribuye a una correcta redistribución de la riqueza. Si bien las aportaciones se determinan sobre la base de los montos remunerativos de los trabajadores, estas no se redistribuyen como renta nacional. Las contribuciones significan un valor agregado que tienen que pagar los consumidores del producto o servicio que produce el trabajador. Es decir, el sistema no logra desplazar riqueza de los grupos con mayor capacidad contributiva, a las clases más necesitadas.

El tema de la redistribución de riqueza, a través de la seguridad social, implica el cambio de la forma de financiamiento contributivo. En este aspecto, encontramos experiencias vigentes de aquellos países que, abandonando el sistema bismarckiano, han evolucionado hacia modelos que les ha permitido ampliar la cobertura. En tal sentido, como afirma Américo Plá, la seguridad social contemporánea apunta a que la protección sea costeada por la economía de la totalidad de los habitantes de un país.

No cabe duda, que en el nuevo sistema la estrategia tiene que ser distinta a la utilizada por el sistema contributivo. El Estado se debe convertir en el factor fundamental, puesto que la protección social es uno de sus roles principales. En el nuevo modelo, tal como se ha hecho en otros países. la población vuelca sus recursos hacia el Estado, para que este, a su vez, utilizando a los entes administrativos de la seguridad social, devuelva tales ingresos en prestaciones, a la comunidad.

De esa manera, la seguridad social se transforma en un adecuado mecanismo de distribución de la renta nacional. Algunos países desarrollados dedican a tales fines hasta un 30% de su producto bruto interno.

La utilización de esta vía es más adecuada que la que se emplea en el modelo clásico de la seguridad social, pero puede ser contraproducente, si no se adoptan criterios idóneos para la captación de los recursos de la población, por parte del Estado. Tradicionalmente, los mecanismos tributarios que utilizan los Estados, para captar los ingresos de los contribuyentes, han consistido en gravar el consumo o la renta, es decir, la creación de impuestos que añaden al valor de los productos y que indirectamente lo abona la población al momento de adquirir los bienes. La otra forma, es el impuesto que directamente grava de manera proporcional, la renta de las personas.

Cabe entonces preguntarse, ¿cuál de las dos formas impositivas resultaría más conveniente para el cumplimiento de los fines de la seguridad social? Es claro que la financiación de estas, a través de un impuesto al consumo, podría resultar contraproducente por su efecto regresivo. En efecto, para el que tiene menos recursos implica un freno al consumo indispensable para poder subsistir. Por otra parte, para clases menos pudientes significa volcar a las arcas del tesoro público, una mayor porción de sus ingresos, restándoles la posibilidad de un ahorro.

En cambio, para los que cuentan con una mayor potencialidad económica, el impuesto al consumo será menos significativo y con posibilidades de una mayor capacidad de ahorro[4].

Distinto es el efecto de un sistema impositivo a la renta de una persona. En este caso, lo que se grava es la riqueza, en forma proporcional y progresiva. De manera que el que más tiene, será el que más impuesto abone. Consiguientemente, aquí si se produce un desplazamiento de recursos económicos, de los que tienen un mayor potencial, en beneficio de los que no cuentan con riqueza. Es decir, se experimenta una efectiva distribución vertical.

No cabe duda que esta es la forma más viable para el establecimiento de un sistema de seguridad social más amplio, que puede permitir la transformación de la imposición al que más pueda, en prestaciones para el que más lo necesite[5].

Nosotros consideramos que se debe encontrar una combinación de ambas formas para lograr un adecuado financiamiento.

8. SEGURIDAD DEL FINANCIAMIENTO

Cuando se trata de distribuir los recursos económicos públicos, mediante la respectiva asignación presupuestal, los Gobiernos han mostrado una tendencia a posponer los gastos destinados a rubros que tengan que ver con aspectos sociales, tales como educación, salud, seguridad social, vivienda etc., priorizando aquellas actividades que pueden expresarse mejor en resultados políticos, tales como obras públicas.

Frente a esta eventualidad, si bien el nuevo modelo de seguridad social, debe ser financiado con ingresos suficientes para el logro de tal propósito, debe precisarse la fuente de financiamiento, y su recaudación debe permitir que los recursos ingresen directamente a la entidad encargada de su administración. En otras palabras, las fuentes de financiamiento deben ser intangibles. De esta manera, se logrará una seguridad económica de sus recursos que garanticen el otorgamiento de prestaciones adecuadas, que fundamentalmente sean preventivas. Los organismos internacionales que se preocupan, sobre todo de la salud, han expresado que el mejor camino para los países pobres consiste en la prevención, cuyo costo es menos oneroso que la medicina curativa.

9. LA SEGURIDAD SOCIAL EN OTROS PAÍSES

En América Latina los países se quedaron congelados en el modelo contributivo solo de los trabajadores asalariados. En tanto que en los países de la Europa Occidental se han dado avances importantes para universalizar la seguridad social. Así, por ejemplo, en España el financiamiento descansa sobre tres niveles:

El primero, es de naturaleza contributiva recogido del modelo bismarckiano y financiado principalmente con las cuotas sociales.

El segundo nivel es de naturaleza no contributiva, que financia los complementos de mínimos para aquellos beneficiarios de pensiones contributivas, cuyas rentas no alcancen determinados mínimos vitales; pensiones no contributivas para personas que, al cumplir ciertos requisitos, no se encuentren dentro del campo de actuación de ningún régimen contributivo de seguridad social. Igualmente, están en este nivel las prestaciones en especie para determinados colectivos tales como residencias de ter-cera edad, minusválidos, programas de integración social, todos los cuales se financian con impuestos[6].

Finalmente, el tercer nivel tiene que ver con la asistencia sanitaria a cargo del Sistema Nacional de Salud que se financia con dotación presupuestaria derivada de impuestos. De esta manera, la totalidad de la población española se encuentra protegida contra los riesgos sociales que pueden acechar a una persona.

En los países de la Unión Europea, las pensiones son de carácter universal, es decir la población en general, mayor de 65 años, percibe una pensión. En lo que respeta a la estructura de los sistemas, conviven unas pensiones de carácter universal no sujetas a cotizaciones y un sistema de seguros sociales condicionados a determinados periodos de cotización, según los tipos y los niveles de salariales. También existen seguros complementarios al sistema público, de tipo voluntario, gestionados por entidades privadas o por las propias empresas[7].

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[1] DUPEYROUX, J.J., Consideraciones sobre la seguridad social-Conferencias dictadas, Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, México D.E, pp. 19 y 20. 

[2] Panorama OIT 2006. 

[3] RASO DELGUE, Juan, "Financiamiento de la seguridad social", en AA.VV, La seguridad social en el Uruguay, 2° ed., Montevideo, 1991, pp. 20 y 119. 

[4] Para una mayor información sobre el tema, vide MARTEGANI, Pianola, "Nuevas estrategias para el estudio de la seguridad social", en Revista Claeh, N° 26, Montevideo, 1983, p. 21.

[5] RASO DELGUE, Juan, "Financiamiento de la seguridad social", en La seguridad social en el Uruguay, 2' ed., Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1991, p. 128. 

[6] PÉREZ GÓMEZ, José María, "Las fuentes de financiación del sistema de seguridad social español", en Reflexiones sobre la financiación de la seguridad social, N° 5, Universidad Autónoma de Estado de Morelos, México, 2006, pp. 1 y ss. 

[7] MORENO ALVAREZ, Gloria, “La financiación del Estado del bienestar europeo: el sistema de pensiones”, en reflexiones sobre la financiación de la seguridad social, N° 5, Universidad Autónoma de Estado de Morelos, México, 2006, pp. 75-85.