LA INSPECCION DEL TRABAJO-Dr. Jorge Rendón Vásquez

  

LA INSPECCION DEL TRABAJO

 

Por el Dr. Jorge Rendón Vásquez

Docteur en Droit por  l´Universite de Paris I (Sorbonne)

Profesor Emérito de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

Derecho Colectivo del Trabajo (2007)

 

Una de las primeras formas de intervención estatal  en las relaciones laborales fue la inspección del trabajo, surgida en Inglaterra en la primera mitad del siglo XIX como un procedimiento por el cual la administración publica constataba si en las empresas industriales y mineras se cumplían las rudimentarias normas sobre administración y condiciones de trabajo de los menores. Desde entonces, ha evolucionado ampliando su campo de acción y mejorando sus técnicas. Hoy constituye un instrumento imprescindible gracias al cual el Estado se encuentra en aptitud de controlar  si se cumplen las normas legales y convencionales de trabajo en las empresas y otros sitios donde se dan las relaciones entre empleadores y trabajadores.

 

El medio más apropiado y eficaz  de intervención de las autoridades administrativas de trabajo para velar  por la aplicación de la normativa laboral y de  Seguridad Social y de  prevención de los conflictos laborales es la inspección del trabajo. (16)

 

(16) Hasta el comienzo de la vigencia de la actual Ley Orgánica del Poder Judicial (D. Leg. 767, del 29/11/1991), el 01/01/1992, les era posible a los trabajadores seguir dos clases de procedimientos ante las autoridades administrativas del trabajo cuando consideraban que los empleadores habían infligido las normas laborales legales o convencionales : a) la inspección del trabajo y b) el procedimiento de denuncias que era controversial y procedente si el vinculo laboral estaba vigente (reglamentado por el derogado D.S. 006-72-TR, del 30/05/1972). La indicada Ley  Orgánica del Poder Judicial suprimió el procedimiento de denuncias. A Partir del 01/01/1992, los conflictos jurídicos laborales, hállese o no vigente el vinculo laboral, pasaron a ser de conocimiento de los jueces de paz y de los jueces de trabajo. Su estudio corresponde al Derecho del Trabajo Procesal.

 

Se ha dicho, por ello, que la inspección del trabajo es la policía del trabajo, si bien cierta corriente de opinión ha tratado de matizar esta aseveración, añadiendo a su función esencial de control una labor de consejería dirigida principalmente  a los empleadores para ayudarles  a cumplir las normas de trabajo.

 

La finalidad de la inspección del trabajo es darle efectividad al fin protector del Derecho del Trabajo, del que el Estado debe ser garante y responsable. Pero el que la inspección se concrete en actos de la administración publica depende, en mucho, de la acción sindical que se erige, a su vez, en un medio de control de  esa actividad.

 

En función de esta finalidad, la inspección de trabajo es: 

 

a) Un medio de control del cumplimiento de las normas laborales; 

 

b)Un medio de prueba del que las partes pueden valerse; y 

 

c)  Un instrumento fundamental para la prevención de conflictos, en la medida en que su práctica oportuna y periódica permite señalar las deficiencias en los centros de trabajo y las infracciones  a la normativa.

 

 

En nuestro país, hasta la expedición del D.S. 003-71-TR, el 12/07/1971, solo existían algunas reglas sobre este aspecto tan importante de la actividad estatal, (17). pese a que el convenio 81 de la OIT sobre la inspección del trabajo, de junio de 1947, había sido ya ratificado por la Resolución Legislativa 13284, del 14/12/1959. Cuando los funcionarios de trabajo a cargo de la solución de conflictos laborales consideraban necesaria una inspección, comisionaban a un inspector visitador quien se presentaba al centro de trabajo y se reunía con el empleador o sus representantes para acordar los términos de la inspección, después de lo cual procedía a efectuar la inspección y a redactar su informe que firmaba solo el y tenia el valor probatorio de un instrumento publico. Si juzgaba necesario o la deseaba, llamaba al trabajador o a los dirigentes sindicales para el acto de inspección. En tales casos, como se puede suponer, la solución de los conflictos laborales se basaba en el informe del inspector-visitador. En otros términos, la inspección del trabajo formaba parte del andamiaje formal levantado para inaplicar las exiguas disposiciones de protección legal de los trabajadores. Con el D.S. 003-71-TR, del 12/07/1971, se acabo con esta situación de fraude legalizado al establecerse un sistema de inspección del trabajo basado en la participación obligatoria y simultanea de los trabajadores y de la organización sindical, conjuntamente con la del empleador o sus representantes, en el acto de inspección, en la obligación de suscripción del acta por todas las personas intervinientes en ese acto, en la posibilidad de impugnar el acta de inspección, en la imposición de multas sancionadoras de comprobarse el incumplimiento de las disposiciones laborales las que debían ser aplicadas por otros funcionarios, en la determinación de las facultades y obligaciones de los inspectores de trabajo, y en su control. El sistema creado por el D.S. 003-71-TR ha subsistido en las disposiciones sobre inspección del trabajo que siguieron, conservando sus elementos fundamentales, pero con ciertas modificaciones favorables a los empleadores. Actualmente la inspección del trabajo tiene sus fuentes en la Ley 28806, del 19/07/2006, y en el reglamento de esta, D.S. 018-2006-TR, del 28/10/2006, modificado por el DS. 019-2007-TR, del 31/08/2007 (18)

 

La base legal de la inspección del trabajo radica en la atribución genérica conferida por la Constitución al Poder Ejecutivo de “Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales.” (art. 118º-1).

 

(18) El D.S. 003-71-TR fue propuesto y elaborado por el Autor, como asesor del Ministro de Trabajo y del Gobierno. Para cubrir los puestos de inspectores del trabajo y otros desde subdirectores hacia abajo, luego de una evaluación objetiva que limpio la administración publica del trabajo, como los establos de Augias, se convoco, también por iniciativa del Autor, a concursos públicos anunciados en los periódicos mas importantes  y se sometió a los postulantes a exámenes escritos de Derecho del Trabajo y otras asignaturas conexas, según el nivel de los cargos concursados. El Ministerio de Trabajo pudo ofrecer, entonces, imparcialidad y eficiencia en su gestión. Luego de 1975, se prescindió de los concursos para la cobertura de los empleos en este departamento ministerial. El 18/02/1983, el Presidente Fernando Belaunde expidió el D.S. 003-83-TR con la finalidad de desvirtuar, en ciertos aspectos, el sistema de inspección, pero por sobre todo para borrar del panorama legal un cuerpo normativo surgido en un periodo de cambios favorables a los trabajadores.

 

El 10/06/1995, el gobierno de Alberto Fujimori quiso también dejar su impronta en este campo y expidió el D.S. 004-95-TR con el que  restringió mas aun el alcance de la inspección del trabajo. En la misma línea, se sitúan el D. Leg. 910, dado por el Gobierno de Transición de Valentín Paniagua, siendo Ministro de Trabajo Jaime Zavala Costa, un conocido abogado empresarial, y la vigente Ley 28806 y su reglamento, culebrones con innumerables disposiciones innecesarias cuyos proyectos, en su momento, fueron, probablemente, pagados como costosas consultorías a profesionales cercanos a quienes ejercían el poder político. Como a los gobiernos que vinieron luego de 1980 no les fue posible apartarse de los elementos y caracteres básicos del D.S. 003-71-TR, que incomodaban a los empresarios, en la década del noventa se acudió al artilugio de retirar, de hecho, del campo de la actividad del Ministerio de Trabajo la función inspectiva reduciendo el numero de inspectores en términos absolutos y en relación a la magnitud de las relaciones de trabajo, en concordancia con una legislación y una conducta gubernamental precarizadoras de la protección de los trabajadores. Con el D. Leg. 910 y su reglamento, y, luego de agosto de 2006, se acrecentó el número de inspectores, aunque sin erradicar la exigüidad palmaria del número de estos funcionarios en relación al número de empresas.

 

(25) No se puede estar seguro de que las multas laborales impuestas sean cobradas por el Estado. En dos ocasiones en la década del noventa fueron condonadas: por la R.M.  235-92-TR del 27/11/1992, y por el D.U. 015-96 del 29/03/1996, y el propio D. Leg. 910 las redujo al 25% de su monto si se les pagaba hasta el 15/05/2001. No hubo información oficial sobre el valor condonado. Con tales antecedentes no se estimula el cumplimiento de las obligaciones laborales, situación concordante con el menoscabo oficial a la inspección del trabajo.

 

(26) En resumen, la Ley 28806 y su reglamento han alargado los términos para la imposición de las multas, lo  que evidencia una voluntad política inconstitucional de tolerancia con las infracciones a la legislación laboral y de Seguridad Social por el Estado y los empleadores. Las normas son obligatorias desde el día siguiente de su publicación (Const., art.51º y 103º) y el Poder Ejecutivo esta obligado a hacerlas cumplir (Const., art. 118º, 1). Por lo tanto, verificada la infracción a una norma laboral procede la aplicación de la multa de inmediato. Si el empleador desea contestar esta decisión tiene expedita la vía administrativa  y la subsiguiente vía judicial contencioso-administrativa, lo que no obsta para la cobranza de la multa. En la inaplicación, ya sistemática de la legislación del trabajo y de la Seguridad Social, se percibe esta conducta del Estado que opera como un poderoso estimulante de la informalidad.