La política laboral en el
período de Ollanta Humala
Ideele Revista Nº 261
Profesor Emérito de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos.
En sus cinco años de gobierno (de agosto de 2011 a julio de 2016),
Ollanta Humala ha continuado la política de flexibilidad laboral dictada por el
neoliberalismo e inaugurada por Alberto Fujimori en 1991 como procedimiento
para reducir las remuneraciones reales y los derechos sociales de los
trabajadores y, correlativamente, aumentar las ganancias de los empresarios.
También el Congreso de la República durante este período ha ceñido sus
decisiones a esta política.
Antes de la primera vuelta electoral en 2011, las propuestas laborales
de Humala se limitaron a algunas referencias difusas, a cierta atenuación de la
desigualdad social y a elevar la remuneración mínima sin decir en cuánto. Al
pasar a la segunda vuelta, la derecha lo apoyó a cambio de su promesa de
continuar la política neoliberal de sus antecesores.
Haciendo honor a esta promesa, Ollanta Humala se entregó en cuerpo y alma
a las decisiones de las organizaciones empresariales. Nombró a connotados
tecnócratas neoliberales en los puestos claves de la administración económica
del Estado y, por supuesto, cuidó de que la política neoliberal en las áreas de
trabajo y seguridad social se mantuviese con el mismo rigor precedente. Colocó,
para eso, como titulares del ministerio de Trabajo a ciertos políticos y
burocratas con minúsculos, opacos o inexistentes conocimientos en las áreas de
este ministerio.
Fueron:
Rudecindo Vega Carreazo (de Perú Posible, grupo de Toledo) del 28/7/2011 al 9/12/2011; José Andrés Villena Petrosino (burócrata) del 12/12/2011 al 9/12/2012. (Lo sacaron por armar un escándalo en el aeropuerto de Arequipa, agrediendo verbalmente a los empleados);
Teresa Nancy Laos Cáceres (¿?) del 10/12/2012 al 24/2/2014;
Ana Jara Velásquez (congresista de Gana Perú, el partido de Humala) del 24/2/2014 al 22/7/2014; Fredy Otárola Peñaranda (congresista de Gana Perú) del 22/7/2014 al 17/2/2015; Y Daniel Maurate Romero (burócrata del ministerio de Trabajo) del 17/2/2015 al 28/7/2016.
Rudecindo Vega Carreazo (de Perú Posible, grupo de Toledo) del 28/7/2011 al 9/12/2011; José Andrés Villena Petrosino (burócrata) del 12/12/2011 al 9/12/2012. (Lo sacaron por armar un escándalo en el aeropuerto de Arequipa, agrediendo verbalmente a los empleados);
Teresa Nancy Laos Cáceres (¿?) del 10/12/2012 al 24/2/2014;
Ana Jara Velásquez (congresista de Gana Perú, el partido de Humala) del 24/2/2014 al 22/7/2014; Fredy Otárola Peñaranda (congresista de Gana Perú) del 22/7/2014 al 17/2/2015; Y Daniel Maurate Romero (burócrata del ministerio de Trabajo) del 17/2/2015 al 28/7/2016.
Actividad legislativa
Del ministerio del Trabajo han salido formalmente
en este período dos proyectos de ley indispensables para avanzar por la ruta
neoliberal; en realidad salieron de alguna oficina de los grupos empresariales:
el de creación de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral
(SUNAFIL) y el de la llamada Ley Pulpín.
La SUNAFIL ha sido creada como una institución pública descentralizada
del ministerio de Trabajo a la cual este le ha transferido el fundamental
servicio de inspección del trabajo. El proyecto fue firmado por el ministro de
Trabajo Rudecindo Vega en noviembre de 2011, y se le aprobó en el Congreso de
la República como la Ley 29981 en enero de 2013. Sin la inspección del trabajo
los empleadores tendrían carta franca para desconocer los derechos de sus
trabajadores y superexplotarlos.
Desde que se dio el D.S. 003-71-TR, en febrero de 1971 (del cual fui
autor), los empresarios han pugnado por modificarlo y finalmente dejarlo sin
efecto o hacerlo superfluo con leyes que se aprobaban en cada período de
gobierno. En la década del noventa el artilugio utilizado para no aplicar esta
normativa, ya desvirtuada y tan exhuberante como poco eficaz, fue reducir en el
presupuesto público los recursos para el servicio de inspección, dejándolo con
unos pocos inspectores, insuficientes absolutamente para atender las
reclamaciones que se multiplicaban por el incumplimiento de la legislación
laboral en las empresas. Esta práctica ha continuado con la SUNAFIL,
estructurada como una entidad burocrática tan grande como el ministerio de
Trabajo y que gasta gran parte de su presupuesto en personal administrativo. El
pretexto para crearla fue evitar que las regiones asumiesen la inspección del trabajo,
un pretexto fútil, puesto que hay actividades de administración pública que el
gobierno central no puede ceder, y la inspección del trabajo y otras funciones
inherentes a las relaciones de trabajo y a la seguridad social están entre
ellas. A las regiones se les ha dejado como ámbito de inspección las
microempresas (D.S. 015-2013-TR del 26/12/2013), que las obliga a disponer de
un servicio burocrático paralelo a la SUNAFIL, pero ineficaz por su pequeñez,
falta de presupuesto y carencia de personal operativo especializado.
Obviamente, la SUNAFIL debería desaparecer y el servicio de inspección del
trabajo ser devuelto al Ministerio de Trabajo.
El 5 de noviembre de 2014, siendo ministro de Trabajo Fredy Otárola
Peñaranda, el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley para reducir a la
mitad los derechos sociales de los trabajadores hasta los 24 años de edad y
despedirlos sin justa causa. En el Congreso le dieron trámite de prisa y el 11
de diciembre de ese año lo aprobaron 65 representantes (nacionalistas,
fujimoristas, apristas, toledistas y algunos otros). Sólo votaron en contra 12
representantes (entre ellos Manuel Dammert, Yonhy Lezcano, Rosa Mavila y
Verónica Mendoza). La Ley, con el número 30288, fue promulgada el 15 de
diciembre de 2014. De inmediato cayó sobre ella la crítica acerba de varios
laboralistas y de algunas organizaciones sindicales. Y, como un movimiento
social nuevo, muchos jóvenes, en su mayor parte de familias con menores
recursos económicos, se movilizaron en número e intensidad crecientes. Algunos
medios de prensa le concedieron espacio a esta resistencia, y alguien denominó
a la nueva norma Ley Pulpín. Mientras tanto en el Congreso varios
representantes, sensibilizados algunos y asustados otros por la protesta
general, pidieron la derogatoria de la ley 30288.
El 16 de enero el Colegio de Abogados de Lima realizó un debate público
en su local entre representantes del ministerio de Trabajo (el viceministro de
Empleo Daniel Maurate, luego promovido a ministro de Trabajo, y el presidente de
la SUNAFIL que trataron de justificar la ley) y algunos laboralistas, entre los
cuales me contaba. Ante un auditorio repleto demostré la inconstitucionalidad
de la ley 30288, su carácter abusivo contra los jóvenes a quienes se hacía
víctimas del primer paso hacia la aplicación del mismo régimen a los demás
trabajadores. La conclusión del Colegio, expuesta por su decano Mario Amoretti,
fue que esa ley debía ser derogada. El 26 de enero de 2015 el pleno del
Congreso derogó la Ley 30288 por 88 votos a favor (de quienes la habían
aprobado y desaprobado) y 18 en contra. La campaña contra la Ley 30288 demostró
que la acción teórica y la movilización sindical y popular pueden hacer cambiar
ciertas normas perniciosas para los trabajadores, a condición de poseer la
voluntad de hacerlo.
Actividad reglamentaria, administrativa y judicial
Durante su campaña electoral Ollanta Humala había ofrecido elevar la
remuneración mínima sin precisar el monto ni los períodos. Lo hizo, pero no en
la magnitud que los trabajadores esperaban ni con la frecuencia dispuesta por
la ley (2 años o menos si la situación lo requiere) ni, por lo menos, en
proporción al alza del costo de vida.
Comenzó con el D.S. 011-2011-TR del 13 de agosto de 2011: 675 soles (el
monto anterior de 600 soles había sido fijado por el D.S. 011-2010-TR del
10/11/2010,expedido por el gobierno de Alan García); siguió con el D.S.
007-2012-TR del 16 de mayo de 2012: 750 soles; y concluyó con el D.S.
005-2016-TR el 30/3/2016 para entrar en vigencia a partir del 1 de mayo del
mismo año: 850 soles, sumas insuficientes para cubrir el costo mínimo de la
canasta familiar de un trabajador.
La importancia de la remuneración mínima consiste no sólo en proteger a
los trabajadores con menor calificación profesional y, entre ellos a los
jóvenes, sino también en que fija la plataforma sobre la que se estructura la
pirámide salarial. Una plataforma baja permite a los empresarios determinar a
su arbitrio el monto de los sueldos y salarios de los demás trabajadores,
incluso con negociación colectiva. Tal la razón de su oposición al aumento de
la remuneración mínima según la ley (por el costo de vida, la inflación, la
productividad y las ganancias de las empresas) y de su imposición al gobierno
del monto de este importante factor de la economía. En lugar de estimular el
poder de compra de los trabajadores, que incrementaría la producción, los
empresarios prefieren supeexplotarlos para ganar más. Los aumentos de la
remuneración mínima fueron por lo general acordados en el Consejo Nacional del
Trabajo, primera instancia del proceso para fijarlos, y los empresarios
han contado con el acuerdo de los representantes de las centrales
sindicales para no elevarla en la proporción necesaria. Sin embargo, en 2016 se
opusieron al aumento, y el gobierno tuvo que establecerlo, acicateado por la
oferta del candidato Pedro Pablo Kuczynski.
El instrumento privilegiado del Estado para controlar la aplicación de
la normativa laboral es, como ya se dijo, la inspección del trabajo. Si este
servicio esencial, a cargo del Poder Ejecutivo, falla, los empresarios gozan en
la práctica de libertad para prescindir de esa normativa. Ni la SUNAFIL ni los
gobiernos regionales están cumpliendo como debería ser con ejecutar esta
función. (Por ejemplo, el actual ministro de Trabajo Daniel Maurate, profesor
de la universidad Inca Garcilaso cierra los ojos ante las innumerables
violaciones de la legislación laboral en esta universidad). Ollanta Humala y su
esposa, como su eminencia gris, dejan hacer complacidos.
Correlativamente, el Poder Ejecutivo no ha desplegado ninguna acción
para contrarestar la informalidad y reducirla. Conviene a los empresarios
mantenerla porque es otro factor del bajo nivel de las remuneraciones.
Correlativamente, el Poder Ejecutivo no ha
desplegado ninguna acción para contrarestar la informalidad y reducirla.
Conviene a los empresarios mantenerla porque es otro factor del bajo nivel de
las remuneraciones.
A los trabajadores se les abre el proceso judicial como vía alternativa
para exigir sus derechos. Pero en este campo sus reclamaciones se eternizan.
Los procesos laborales se resuelven por lo general en no menos de cinco años.
La Ley 26636, de 1996 (gobierno de Fujimori), al arrancar a las autoridades
laborales la facultad de resolver los conflictos cuando el vínculo laboral está
vigente en plazos breves, alargó a varios años la duración de los procesos
laborales. La nueva Ley Procesal del Trabajo 29497, propuesta por el gobierno
de Alan García y aprobada en enero de 2010, ha dilatado más aún esa duración.
Los beneficiarios de estas “innovaciones” son los empresarios, que ganan
utilizando el dinero retenido a los trabajadores con la ventaja adicional de pagar
un interés menor al de plaza si perdieran los procesos. Ganan también los
abogados empresariales y laborales: los primeros cobrando por anticipado y los
segundos con los contratos a porcentaje que les hacen firmar a los trabajadores
que patrocinan (no menos de un 30% y casi siempre un 50% de lo que logren
sacar) aunque tengan que esperar muchos años.
La actividad sindical y el proyecto de Ley General del Trabajo
Desde comienzos de la década del noventa la acción sindical, sobre todo
de las centrales sindicales, tan importante como fuerza de contención de los
empresarios y sus organizaciones bien asesoradas y pagadas, se fue opacando y
reduciéndose hasta quedar sólo como una fuerza nominal. Uno de los instrumentos
legales más efectivos para ese debilitamiento fue la Ley de Relaciones
Laborales Colectivas expedida en julio de 1992, como uno de los objetivos del
golpe de Estado de Fujimori. Atacó primordialmente la negociación colectiva a
la que suprimió para las federaciones y confederaciones al hacerla optativa
para los empresarios, y sustituyó su solución por las autoridades de
trabajo, de no haber acuerdo, por el arbitraje voluntario que les permitía a
los empresarios rechazarlo y con ello abstenerse de aumentar las
remuneraciones. Las reclamaciones por aumentos de remuneraciones se limitaron a
las empresas, en las que subsistió la acción de los sindicatos, si bien mermada
por los despidos, los contratos de trabajo modales o a plazo determinado y los
contratos de intermediación o tercerización, que determinaron la baja general
del nivel de las remuneraciones.
En setiembre de 2011, el gobierno de Humala expidió el D.S. 014-2011-TR
por el cual dispuso el arbitraje obligatorio que denominó “potestativo” si no
había acuerdo de partes, con la facultad de la autoridad laboral pertinente de
nombrar a los árbitros si las partes no lo hacen. Fue la única concesión en
este campo que las organizaciones empresariales tacharon de ilegal.
Otras causas de la debilidad sindical son el bajo nivel de conciencia
reivindicativa de los trabajadores por su falta de formación y las ínfimas
cotizaciones que están dispuestos a pagar a sus sindicatos que no alcanzan ni
siquiera para los gastos mínimos de su defensa y, por supuesto, no llegan a las
federaciones y, mucho menos, a las confederaciones a las que están afiliados.
Al comenzar la década anterior, la acción de las federaciones y
confederaciones había sido reducida a su mínima expresión y ya no preocupaba a
los empresarios. Cuando los dirigentes sindicales le reclamaron al gobierno de
Valentín Paniagua la restitución, incluso parcial, de los derechos laborales
que les había quitado el gobierno de Fujimori, el ministro de Trabajo Jaime
Zavala Costa, un abogado empresarial, les señaló la concertación como el medio
más adecuado. Y los dirigentes sindicales le creyeron alborozados. El Consejo
Nacional del Trabajo fue el ámbito de esa quimérica concertación, y sus
sesiones comenzaron poco después de establecido el gobierno de Alejandro Toledo
en julio de 2001. Simultáneamente, en el congreso de la República, el dirigente
del Apra Luis Negreiros Criado, a cargo de la comisión de Trabajo, hizo
redactar un proyecto de Ley General del Trabajo por un grupo de abogados
empresariales en su mayor parte, y lo envió al ministerio de Trabajo. El ministro
lo giró al Consejo Nacional del Trabajo donde fue debatido hasta quedar
terminado en 2004. Los representantes empresariales y sindicales habían
coincidido en el 85% del articulado. Al verificar que ese 85% ratificaba la
legislación laboral lesiva a los trabajadores del gobierno de Fujimori,
denuncié el peligro en varios artículos y promoví una campaña para echar a
pique el proyecto. Numerosos dirigentes sindicales hicieron suya esta campaña y
se movilizaron contra el proyecto. Se pudo así impedir que fuera tramitado en
el congreso de la República durante el período faltante de Toledo y luego
durante los períodos de Alan García y Ollanta Humala, pese a la insistencia de
los dirigentes de las centrales sindicales para que fuese aprobado. A los
empresarios no les importó intervenir ni a favor ni en contra, puesto que ya
tenían la legislación laboral adversa a los trabajadores impuesta desde 1991.
La última tentativa de los dirigentes de la CGTP fue comprometer al
representante Manuel Dammert para que presentase el proyecto consensuado en un
85%. Este, lo hizo en enero de 2015, haciéndose acompañar por otros cinco
representantes de su bancada sin que ninguno hubiera leído el proyecto. Al
enterarme, volví a la carga con mis artículos teóricos y un exdirigente
sindical que trabajaba en el congreso presionó a Verónica Mendoza para que
retirase su firma del proyecto. El congresista Yonhy Lezcano supo de esta
campaña y retiró su firma. Un mes después lo hizo Verónika Mendoza. Desprovisto
del número de firmas reglamentario, el proyecto fue archivado.
La conducta de los dirigentes sindicales y de algunos de sus asesores
legales, varios de ONGs que estarían financiando a las centrales sindicales,
empeñados en la aprobación de una Ley General del Trabajo por un congreso de la
República con una mayoría de representantes colocados por los empresarios o
simpatizantes de ellos, es tan temeraria como sospechosa. Esa conducta
acrecienta la desconfianza de numerosos dirigentes y trabajadores de las bases
sindicales.
El gobierno de Ollanta Humala se ha abstenido de intervenir en el
trámite de este proyecto, con una visión semejante a la de los empresarios.
En conclusión, el panorama para los trabajadores es oscuro en el nuevo
período constitucional con un congreso de la República dominado por 73
congresistas del fujimorismo y otros de posición afín a ellos en materia
social, es decir proempresarial, y un Poder Ejecutivo a cargo de personajes
adictos por profesión e intereses al capitalismo. Los dirigentes sindicales de
trayectoria limpia y con la lucidez indispensable deberían estar alertas y
ocuparse en reagrupar e ilustrar a los trabajadores y determinar los objetivos
concretos de su acción sindical.
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