LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL PERÚ
LARGA Y FRUSTRANTE PARA LOS TRABAJADORES
JORGE
RENDÓN VÁSQUEZ
Profesor Emérito de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos.
En: Dossier AELE Negociación Colectiva- enero 2020.
Leyes
laborales negociadas
En una
democracia, las leyes han de ser el resultado del consenso de los ciudadanos,
puesto que tal es la definición de aquella: gobierno del pueblo, por el pueblo
y para el pueblo. Así lo había enunciado la Declaración del Hombre y del
Ciudadano, aprobada por la Convención francesa el 26 de agosto de 1789, ya en
plena revolución. “La ley –dijo este documento fundacional de la democracia– es
la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a
participar personalmente o por medio de sus representantes en su formación”.
(artículo 6º).
Con
variaciones de forma, esta regla ha sido incorporada en casi todas las
constituciones del mundo, incluidas las nuestras.
En
cuanto concierne a la legislación laboral, interviene asimismo otra noción más
específica: consiste en que, siendo sus destinatarios los empleadores y las
personas a las que estos contratan para el trabajo, sus normas requieren el
acuerdo expreso o tácito de los representantes de estos grupos.
En los
países europeos, la experiencia general es justamente la del acuerdo de los
grupos de empleadores y trabajadores en la regulación de estas relaciones. Es
lo que se ha denominado la ley negociada, con matices según las condiciones de
cada país[1]. En Estados Unidos, la Ley
Wagner de 1934, normativa de la intervención de los sindicatos en las
relaciones colectivas de trabajo y promovida por el gobierno de Franklin D.
Roosevelt, se ajustó también a ese procedimiento de aceptación.
Además,
la libertad sindical, la negociación colectiva y la huelga son instituciones
constitutivas de la democracia. Como esta, son derechos históricamente
adquiridos para mejorar la situación económica y social de las personas que
trabajan.
Origen
de la Ley de Relaciones Colectivas Laborales
En el
Perú, la vigente Ley de Relaciones Laborales Colectivas ignoró ese modelo de
tramitación y aprobación.
El 26
de junio de 1992, el gobierno, de facto por el golpe de Estado del 5 de abril
de ese año, expidió el Decreto Ley Nº 25593 por el cual sustituyó íntegramente
las disposiciones concernientes a la sindicación, la negociación colectiva y la
huelga, con un contenido desfavorable para los trabajadores en relación a las
normas anteriores. El proyecto de este cuerpo legal fue entregado por un grupo
de abogados empresariales. Y ello, porque el golpe de Estado tenía como una de
sus finalidades reducir a su mínima expresión la capacidad negocial de las
organizaciones sindicales y poner en ventaja a los empresarios y sus
organizaciones.
Por
algunos cambios superficiales que se le hicieron, el Decreto Ley Nº 25593 fue
vertido a un texto único ordenado (D. S. Nº 10-2003-TR, del 30 de setiembre de
2003, por disposición de la Ley Nº 27912 del 12 de diciembre de 2002), y pasó a
denominarse Ley de Relaciones Laborales Colectivas (LRLC).
Cómo
era antes
Antes
de junio de 1992, la negociación colectiva estuvo regulada por el D. S. Nº
6-71-TR, del 29 de noviembre de 1971, que la organizó en tres etapas: trato
directo (máximo 20 días); conciliación en el Ministerio de Trabajo, si no se
llegaba a un acuerdo en la primera etapa (máximo 20 días); y, si continuaba el
desacuerdo, solución por las autoridades de trabajo en dos instancias (10 días
en cada una como máximo). Esta debía basarse en el análisis de las necesidades
de los trabajadores, la situación de la empresa o empresas y la economía en
general por una oficina de estudios económicos creada para este fin en el
Ministerio de Trabajo. Los derechos declarados por acuerdo de partes o
establecidos por las autoridades laborales tenían una vigencia permanente. El
periodo negocial fue fijado en un año, y el trámite era gratuito.
Este
procedimiento funcionó regularmente. En trato directo se resolvía el 75.4 por
ciento de las negociaciones, en junta de conciliación el 6.4% y por decisión de
las autoridades de trabajo el 18.2 por ciento/2. La duración de las
negociaciones era de unos cuatro meses, como máximo[2].
Para
el poder empresarial, lo deseable hubiera sido eliminar la negociación
colectiva. Pero esta tentación les era de difícil realización, por las normas
internacionales ratificadas por el Perú que la garantizan y protegen también el
derecho de propiedad privada, y por el temor a una reacción laboral, si bien
controlable. Sus estrategas prefirieron hacer tan larga y frustrante la
negociación colectiva para los trabajadores que, en la práctica, quedara casi
anulada.
Comenzaron
erradicando la unidad de los trabajadores que el Decreto Supremo del 3 de mayo
de 1961 había promovido al requerir la mitad más uno de los trabajadores de la
empresa para constituir un sindicato. En adelante, se podría formar un sindicato
de empresa con un mínimo de 20 trabajadores. En consecuencia, la fuerza
negocial de los trabajadores se dividía.
Luego,
el Decreto Ley Nº 25593 impidió la negociación colectiva por rama de actividad,
suprimió los plazos del trato directo y la conciliación en el Ministerio de
Trabajo y estableció un extraño procedimiento arbitral.
Un
arbitraje genéticamente parcializado
La
crítica de esta reforma ha de centrarse, por lo tanto, en el análisis del
trámite arbitral. Los caracteres de este son:
1.- Cada parte designa un árbitro, y los dos
árbitros designan al tercero que preside el tribunal arbitral.
2.-
Cada parte paga a “su” árbitro, y las dos, por mitades, al presidente.
3.-
Cada parte presenta una propuesta integral de solución del pliego de
peticiones, y, de las dos, cada árbitro elije una sin modificarla.
4.-
Los árbitros pueden “atenuar” la propuesta que elijan.
5.- El
plazo para resolver del tribunal arbitral es de 30 días desde que se instala.
6.- El
laudo puede ser cuestionado de nulidad ante el Poder Judicial.
¿Cómo
funciona, en la práctica, este arbitraje sui generis?
Las
organizaciones sindicales buscan, por lo general, como su árbitro, a algún
abogado ya mayor o con cierto currículum que se preste a ayudarlos. Los
empresarios escogen como árbitro entre abogados de gabinetes jurídicos
especializados en la defensa de empresas. Como, de entrada, la posición de los
dos árbitros es confrontacional, les resulta difícil hallar al tercer árbitro
de quien dependerá el laudo. De no ponerse de acuerdo, ese árbitro es designado
por la Autoridad de Trabajo.
El
arbitraje no es gratuito. Nada dice el Decreto Ley Nº 25593 sobre los
honorarios de los árbitros. Este pago fue ordenado por el D. S. Nº 11-92-TR,
del 14 de octubre de 1992, reglamentario de aquel, entendiéndose que cada parte
paga a su árbitro y que las dos pagan al tercero. Por el D. S. Nº 13-2006-TR,
del 7 de julio de 2006, cada árbitro debe percibir el 10% de la remuneración
mínima vital por cada trabajador incluido en la negociación hasta 50 trabajadores,
7.5% por cada trabajador que exceda los 50 hasta 200 trabajadores, 5% por cada
trabajador que exceda los 200 hasta 300, y 2.5% por cada trabajador que exceda
los 300, no pudiendo los honorarios ser mayores a 30 remuneraciones mínimas
vitales.
Supongamos
que se trate de una empresa con 100 trabajadores. Siendo ahora la remuneración
mínima 930 soles, cada árbitro recibiría 8 137 soles y el presidente 10 171,7
soles. Si la empresa tuviera 200 trabajadores, cada árbitro recibiría 15 112,5
soles, y el presidente 18 890,6. Bastante dinero por un trabajo que se reduce a
una somera elección de una propuesta u otra.
La
función exclusiva de estos árbitros es pronunciarse sobre el “diferendo”
(Decreto Ley Nº 25593, artículo 61º). Carecen de competencia para decidir sobre
otros asuntos, como la capacidad de las partes o las incidencias en el trámite,
cuyo conocimiento corresponde a las autoridades de trabajo que encuadran la
negociación.
Las
propuestas de cada parte deben ser finales. El Decreto Ley Nº 25593, ahora
LRLC, no precisa su contenido; tampoco lo hace su reglamento.
Cada
árbitro se pronuncia por una propuesta. El Decreto Ley Nº 25593 o LRLC dispone:
“El laudo no podrá establecer una solución distinta a las propuestas finales de
las partes ni combinar planteamientos de una y otra. El laudo recogerá en su
integridad la propuesta final de una de las partes”. (artículo 65º).
Desde
que comenzaron los trámites arbitrales, la experiencia muestra que el árbitro
designado por la parte empresarial escoge la propuesta de esta, y el árbitro
designado por la organización sindical elije, a su vez, la de esta parte.
El D.
S. Nº 11-92-TR, reglamentario de la LRLC, había dispuesto inicialmente que “Los
árbitros no representan los intereses de ninguna de las partes en conflicto y
ejercerán su cargo con estricta imparcialidad y absoluta discreción”. (artículo
53º). Pero esta regla, no respaldada por alguna sanción, fue eliminada por el
D. S. Nº 13-2006-TR, del 7 de julio de 2006.
Por lo
tanto, es el tercer árbitro quien decide cuál de las propuestas se convertirá
en laudo. No hay estadísticas sobre los laudos expresivos de una u otra
posición. Por lo que se sabe es posible afirmar que la mayor parte reproduce
las posiciones empresariales, entre un 70% y 80%. La regla no escrita parece
ser que cuando los laudos admiten las propuestas del sindicato, la parte
empresarial los impugna judicialmente.
Con la
estructura del Decreto Ley Nº 25593 o LRLC, no puede haber imparcialidad en los
laudos. Desde la manera de designar a los árbitros por cada parte, la decisión
arbitral está ya viciada de parcialidad, puesto que indefectiblemente aquellos
son comisionados para preferir la propuesta de su parte, la que les paga sus
honorarios; y no pueden obrar de otro modo, porque la ley les exige adoptar
íntegramente una de las propuestas. Es la consecuencia de este mecanismo
copiado del Código de Trabajo de Chile de 1987, aunque allí solo para las
negociaciones colectivas de trabajadores ocupados en servicios públicos y con
prohibición de hacer la huelga[3].
La
condición para que los árbitros decidan con imparcialidad, o con más
imparcialidad, solo podría darse si tuviesen que ponderar factores tales como
las necesidades de los trabajadores, la situación de la empresa o las empresas,
y la situación económica de la región y del país, y determinar según ellos los
aumentos y otras mejoras a concederse.
Si
bien el Decreto Ley Nº 25593 dispone que la decisión “deberá tener presente” el
dictamen de la oficina especializada del Ministerio de Trabajo sobre “la
valorización de las peticiones de los trabajadores” y sobre “la situación económica
financiera de las empresas y su capacidad para atender dichas peticiones,
teniendo en cuenta los niveles imperantes en empresas similares” (artículos 56º
y 65º), esta norma indicativa no puede desplazar la disposición radical de
elegir una propuesta final en bloque.
La
“atenuación” de la propuesta elegida no ha sido explicitada por la ley ni por
su reglamento. El Decreto Ley Nº 25593 solo dispone: el laudo “por su
naturaleza de fallo de equidad, podrá atenuar posiciones extremas”. (artículo
65º). Lo general es que si tales atenuaciones no concitan el agrado de los
empresarios, los laudos son impugnados judicialmente.
El
aporte de la jurisprudencia
En el
interminable y kafkiano curso de la negociación colectiva, la posta para
precipitar su naufragio la toma la administración de justicia.
La
impugnación ante una sala laboral de la corte superior de Justicia, según el
Decreto Ley Nº 25593, solo procede “por razón de nulidad” y “por establecer
menores derechos a los contemplados por la ley a favor de los trabajadores”
(artículo 66º), y cuando el laudo ha sido “celebrado o dictado bajo presión
derivada de tales hechos”: violencia o formas no admitidas legalmente de la
huelga (artículo 69°).
La
jurisprudencia de la Corte Suprema ha añadido otra causal de nulidad
impertinente, “en los casos que la norma general de arbitraje (Dec. Leg. Nº
1071) considere nulo un laudo, siempre que por su naturaleza sean aplicables al
arbitraje que resuelve el conflicto económico. Esto último, de acuerdo al
artículo 63º de dicho decreto legislativo” (Segunda Sala de Derecho
Constitucional y Social Transitoria, apelación laboral Nº 6052-2014, del 20 de
noviembre de 2015). La Ley General de Arbitraje, Dec. Leg. Nº 1071, norma el
arbitraje judicial, nada tiene que ver con el arbitraje en negociaciones
colectivas, denominado económico, que se rige exclusivamente por el Decreto Ley
Nº 25593 o LRLC. El artículo 63º del Dec. Leg. Nº 1071 trata de las causales de
nulidad de los laudos judiciales y concuerda con su artículo 1º que fija su campo
de aplicación, reglamentando los artículos 62º y 139º-1 de la Constitución. La
invocación de este Decreto Legislativo ha sido articulada por ciertos abogados
de empresarios con la finalidad de diferir o impedir la solución de las
negociaciones colectivas, y han logrado su propósito muchas veces.
Otro
caso aberrante de intervención jurisdiccional ha sido la anulación de la
posibilidad de elevar los aumentos de remuneraciones con una articulación que
ingresa en la tipificación del prevaricato.
El
caso fue el siguiente: en una negociación colectiva, el tribunal arbitral
eligió la propuesta empresarial, pero la atenuó elevando los aumentos de
remuneraciones acordados en ella. La empresa impugnó el laudo por esta
atenuación. La Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de
la Corte Suprema dijo: “Sobre la «atenuación» efectuada por el Tribunal
Arbitral se desprende que no ha advertido que la definición de «atenuar» supone
«minorar o disminuir algo»; sin embargo, el Tribunal Arbitral ha incrementado
los montos propuestos por la parte demandante en su propuesta final; es decir,
en lugar de «atenuar» la propuesta, esto es, aminorarla, se ampara en los
términos del dictamen económico financiero para incrementarlos, sin tener en
cuenta que ello no constituye supuesto de «equidad», sino por el contrario,
«modificación» de la propuesta formulada y por ende, una clara contravención a
lo dispuesto en el artículo 65º del T.U.O. de la Ley de Relaciones Colectivas
de Trabajo, aprobado por D. S. Nº 10-2003-TR”. En consecuencia, esta Sala
revocó la sentencia de la corte superior y declaró nulo el laudo arbitral en la
parte relativa a los aumentos concedidos. (Apelación Laboral Nº 1094-2018,
Lima, del 28 de junio de 2018).
De
esta extravagante sentencia se deduce que las propuestas empresariales no
podrían ser atenuadas. Supongamos que la propuesta empresarial concediera un
aumento de 20 soles; el tribunal arbitral, si la eligiera, no podría atenuarla
elevándola, por ejemplo a 25; la única atenuación posible sería reducirla a 15,
por ejemplo, una situación absurda y contraria al Decreto Ley Nº 25593 o LRLC
que dispone “atenuar posiciones extremas” y no cantidades, y atenuar la
propuesta elegida, una u otra (artículo 65º).
Los
autores de este dechado de ilógica jurídica fueron los vocales Maryem de la
Rosa Bedriñana, Víctor Raúl Malca Guaylupo (ponente de la sentencia), Eduardo
Yrivarren Fallaque y Augusto Yaya Zumaeta. Votó en contra Javier Arévalo Vela
por cuanto no habían causales de nulidad.
Son
numerosos los laudos impugnados de nulidad, particularmente por los
empresarios. Mientras tanto, no pueden ser ejecutados, y los trabajadores no
reciben los aumentos y mejoras que esos laudos les acuerdan. Tampoco existe la
sanción de pago de intereses por estas demoras. La negociación colectiva se
torna así un negocio muy rentable para los empresarios, sobrepuesto a los
artículos de la Constitución que la amparan.
Algo
que debe hacerse
En
conclusión, el Decreto Ley Nº 25593 o LRLC debería ser derogado. Una nueva
norma debería reproducir el modelo de negociación colectiva establecido por el
D. S. Nº 6-71- TR y volver a la solución de las negociaciones inconclusas por
las autoridades laborales sobre la base de los estudios por las partes y por la
oficina de estudios económicos del Ministerio de Trabajo. La Constitución
declara: “El Estado… Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de
solución pacífica de los conflictos laborales.” (artículo 28º-2). Una de las
formas puede ser la indicada. El arbitraje debería quedar como una opción
alternativa y voluntaria, con árbitros concursados y sorteados para la solución
de cada negociación colectiva, quienes deberían resolver, como deberían hacerlo
los funcionarios de trabajo, teniendo en cuenta las necesidades de los trabajadores,
la capacidad de la empresa para acordar las mejoras y la situación económica
del país, y el dictamen económico de aquella oficina.
[1] Sobre la ley negociada, puede verse
de J. PELISSIER, Gilles AUZERO y Emmanuel DOCKÈS, Droit du travail, Paris,
Dalloz, 2013, Nºs. 1222 y 1336. En los países anglosajones el Estado no
interviene, por lo general, en el campo de la autonomía negocial, que es parte
del mercado. En los países de ley escrita esa intervención ha sido limitada de
diverso modo por el criterio de que los interlocutores sociales pueden decidir
en conjunto sobre los asuntos que les son propios, habida cuenta de los
derechos adquiridos de los trabajadores. Las leyes francesas del 4 de mayo de
2004 y 31 de enero de 2007 disponen la consulta de toda reforma sobre la
negociación colectiva y, en general, sobre el Derecho del Trabajo con los
actores sociales: organizaciones sindicales y de empleadores de nivel nacional.
[2] Porcentajes de 1972. Cfm. Rendón Vásquez, J. Derecho del Trabajo
colectivo, Lima, 8ª ed., 2014, Nº 152, nota Nº 43. En los años siguientes esos
porcentajes variaron muy poco.
[3] Este Código fue dictado por el gobierno militar de Augusto Pinochet.
Sobre este aspecto, cf. Rendón Vásquez, J. Derecho del Trabajo colectivo, op.
cit., Nº 155, nota Nº 53.
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