Sugerencias para la Re-reforma de Pensiones en Perú
Resumen:
Este ensayo plantea la necesidad de una re-reforma integral del sistema
peruano de pensiones para resolver sus fallas fundamentales, precedida de un diálogo social amplio. Propone un modelo de re-reforma y
medidas específicas para extender la baja cobertura de la PEA y
la población adulta mayor, extender Pensión 65, garantizar la pensión mínima, mejorar
las prestaciones, unificar el SNP y el SPP,
aumentar la competencia y reducir costos-ganancias de las AFP, crear una AFP pública, apuntalar la sostenibilidad financiera-actuarial,
aumentar la rentabilidad del fondo, y cargar al empleador la prima de discapacidad
y sobrevivencia. También favorece la
obligatoriedad versus voluntariedad de afiliación a las AFP.
Summary:
This
essay supports the need for an integral re-reform of Peru pension system in
order to solve its major flaws, to be preceded by a wide social dialogue. Proposes
a global model of re-reform and specific measures to extend the low coverage of
the labor force and the elderly, expand Pensión65, guarantee the minimum
pension, improve benefits, unify SNP and SPP, increase competition and reduce AFP
high administrative costs and profits, create a public AFP, strengthen
financial and actuarial sustainability, raise capital returns, shift the
disability-survivors premium to employers. It also favors the mandatory vis-à-vis voluntary affiliation to the
AFP.
Perú, pensiones de jubilación, re-reforma,
diálogo social, cobertura, suficiencia prestaciones, costos administrativos,
sostenibilidad financiera-actuarial, AFP
Peru, old-age pensions, re-reform,
social dialogue, coverage, benefit sufficiency, administrative costs,
financial-actuarial sustainability, AFP
1) Introducción
En 1980-2001 once
países latinoamericanos implementaron reformas estructurales de pensiones que
total o parcialmente privatizaron sus sistemas públicos. El pionero, Chile, lo substituyó
con un sistema de cuentas individuales administradas por AFP. La segunda
reforma, en Perú (1992), no cerró el sistema público, creó un sistema privado
calcado del chileno pero con restricciones,
y permitió cambios entre los dos (Mesa-Lago, 2008).
El Banco Mundial (1994)
adoptó el modelo chileno y lo promovió en la región, ignorando las notables
diferencias económico-sociales
entre los países y aseverando
avances sobre el sistema público. Algunos efectos positivos fueron la unificación
y normalización de las superiores condiciones de acceso y prestaciones en
múltiples esquemas separados,
el reforzamiento de la relación entre la contribución y el
nivel de la pensión
(principio de equivalencia), la creación de las cuentas individuales e informes periódicos sobre ellas a los asegurados, el
aumento del capital del fondo y la generación de una rentabilidad adecuada, al menos
al comienzo.
Pero la mayoría
de las promesas de la reforma estructural no se cumplió. La cobertura de la PEA
se extendería por el incentivo de la propiedad de las cuentas individuales pero
se contrajo. Los gastos administrativos disminuirían por la competencia, pero
en Bolivia y El Salvador hay sólo dos AFP, en la mayoría del resto un
oligopolio, la concentración en las dos o tres mayores ha crecido, y los
traspasos entre AFP son mínimos; Perú tiene el segundo costo más alto entre los nueve sistemas privados
de América
Latina. El pago de contribuciones mejoraría por el incentivo de la cuenta
individual pero sólo la mitad de los afiliados contribuye en promedio, aún menos en Perú. Las pensiones privadas
serían mucho más altas que las públicas, pero en la realidad las tasas de
reemplazo son bajas, incluso en Chile. La presunción que el fondo de
capitalización crecería se ha materializado, pero la rentabilidad real que fue
alta al principio ha descendido en todos los sistemas y se tornó negativa
durante la crisis financiera global, aunque se recuperó después (Mesa-Lago,
2008, 2010). La intromisión del Estado y la política terminarían pero los
sistemas privados de Argentina y Bolivia fueron cerrados sin consultar a los
asegurados.[1] El Banco Mundial reconoció que varias de las referidas promesas no se
habían
cumplido (Gill, Packard y Yermo, 2005).
Debido a los
problemas explicados, en 2008-2010 tres países implementaron “re-reformas” de
sus sistemas o pilares privados: Argentina y Bolivia lo cerraron y pasaron a un
sistema público de reparto (Bolivia garantizó las cuentas individuales existentes);
mientras que Chile mantuvo el sistema privado pero lo mejoró notablemente
respecto a los principios de seguridad social (Mesa-Lago, 2013, 2014, 2016; Mesa-Lago
y Betranou, 2016; Bertranou y otros,
2016). Para corregir los problemas pendientes, una Comisión Presidencial sobre
el Sistema de Pensiones en Chile entregó su Informe el 15 de septiembre pasado (Comisión Presidencial, 2015).[2]
En Perú la reforma paramétrica
de 2012, influenciada por la chilena, no ha generado una mejora substancial; en
Chile, los trabajadores independientes están siendo incorporados gradualmente desde
2012 pero el Perú suspendió esta medida, en parte por la oposición de los independientes.
El informe
preparado por un equipo de investigadores de la Universidad del Pacífico
(Cruz-Saco, Mendoza y Seminario, 2014)[3]
analiza en detalle los problemas del sistema y propone soluciones para
resolverlos. Dicho informe es documentado y profesional; su análisis
es sofisticado, las estadísticas valiosas para investigadores y hacedores de
política, y las políticas sugeridas son razonables con algunas excepciones.[4] El Informe generó una discusión pública sobre la “re-reforma”, debate que es
importante y saludable; es de esperar que las partes involucradas presenten sus
estudios respectivos para ampliar el debate con bases sólidas.
Mi visita a Lima en 22-24 de septiembre de 2015, patrocinada por la
Universidad del Pacífico, fue muy
fructífera para conocer los avances en el proyecto. Mi extensa
y profunda discusión con todo el equipo,
el almuerzo con 14 expertos presidido por el Decano de la Facultad de Economía
Prof. Gustavo Yamada, y mi presentación en una colmada
Aula Magna, generaron una positiva
interacción de opiniones, enriquecieron mi conocimiento y demostraron lo que
debe ser función primordial de una universidad: el intercambio de
ideas académicas en un diálogo respetuoso. Fueron también útiles las entrevistas con el candidato a la
Presidencia Pedro Pablo Kuczynski, el Congresista Jaime Delgado, la ex
Superintendenta de Banca, Seguros y AFP Lorena Masías, y el expresidente del BCR Richard Webb. En este
ensayo ofrezco al equipo y al país varias
sugerencias para la re-reforma, fruto de mi provechosa visita; por cuanto el
tiempo que tuve para poner al día mi comprensión
del sistema peruano fue muy corto, es posible que haya errores o
interpretaciones inadecuadas, por lo cual doy la bienvenida a críticas y comentarios.[5]
2) Modelo de Re-reforma
Propongo cuatro pilares: a) pilar básico solidario
(Pensión 65), extendida y financiada por el Estado; b)
pilar con pensión mínima garantizada en todo el sistema (unificado)
financiada en parte por el fisco y sometida a ciertas condiciones; c) pilar de
capitalización obligatoria, financiado por los propios
asegurados pero con reformas claves como comisiones inferiores, más competencia, mayor acumulación en la cuenta individual y mejores pensiones; y 4) pilar
voluntario de ahorro individual financiado por los asegurados con posibles
aportes voluntarios de los empleadores.
a) Extensión de Pensión 65. Doce países en la región han
establecido pensiones no contributivas. En Perú, la Pensión 65 tiene un monto de S/.125 mensuales (US$40,
igual que en Bolivia); se concede a los
individuos que viven en hogares clasificados como pobres extremos (según el
sistema de focalización SISFOH), con 65 o más años de edad y no
reciban otra pensión y pasen una
prueba de ingreso. A fines de 2014 había 450.000
beneficiarios a un costo de S/.675 millones (US$238 millones) equivalentes a 0,12%
del PIB. Hay dos alternativas respecto a la extensión de dicha pensión: i) Otorgarla a
todos los pobres no extremos de manera focalizada con la prueba de ingreso
SISFOH. Las ventajas de este enfoque, probado en otros países, es que la pensión reduce la incidencia de pobreza, favorece más a las mujeres que a los hombres (mayor equidad de género), aumenta la solidaridad social del sistema y tiene
un costo muy inferior al de la pensión universal. ii)
Otorgarla a todos los ciudadanos de 65 años y más, independientemente de sus ingresos; ventajas de esta
alternativa son que evita el estigma de la focalización en los pobres, y que es más simple porque no necesita prueba de ingreso; sin
embargo, requiere una prueba de “afluencia” o riqueza para que no la cobren
grupos de alto ingreso, lo cual también envuelve un
costo y es difícil de implementar. Es
crucial hacer proyecciones sobre el costo de las dos alternativas.
b) Garantía de una pensión mínima. Actualmente se
otorga una pensión mínima a los 65 años de edad cuando
se han acumulado 20 años de aportes
entre el SNP y el SSP. En el último, hay más restricciones que en ningún otro sistema privado en la región: se paga solo desde 2002 (diez años después de la reforma)
a los afiliados nacidos antes de 1945 con al menos tres años de contribuciones, es financiada por el Estado cuando
se ha agotado lo acumulado en la cuenta individual más el bono de reconocimiento, y ha de ser menor a la pensión mínima anualizada
que otorga el SNP. Propongo que en el sistema unificado (ver 5-a) se
otorgue a los asegurados en el segundo pilar contributivo, una pensión mínima con
requisitos uniformes. A fin de evitar desincentivos a la afiliación y contribución, la Pensión 65 debe ser muy inferior a la pensión mínima y ésta, a su vez, mucho menor a la pensión promedio del sistema. Debe estimarse el costo fiscal de
la nueva pensión mínima.
c) Obligatoriedad
o voluntariedad de afiliación a las AFP. Varios miembros
del equipo de investigación de UP son
partidarios de eliminar la obligatoriedad de la afiliación a las AFP, dejándola como voluntaria. Esto iría en contra de lo que prescribe la OIT y es elemento
esencial de la seguridad social que existe en toda la región y en el mundo,[6] de
manera que se entraría en un terreno
desconocido con un alto riesgo de efectos negativos. Por ejemplo, es probable
que muchos de los actuales afiliados saliesen del sistema y quedasen
desprotegidos en su vejez, puesto que ellos no podrían recibir Pensión 65 (la
renuncia a ésta sería condición a la desafiliación). Por ello, es
preferible concentrarse en corregir las fallas del sistema actual de
capitalización individual, en vez de contribuir a su
desmantelamiento: la propuesta del equipo ratifica que se mantendrían las AFP pero, al disminuir el número de los afiliados, ocurriría una merma en el número de las AFP y probablemente quedarían sólo dos, un
duopolio sin competencia como en Bolivia y El Salvador.
d) Pilar
voluntario de ahorro. Este pilar ha tenido poco éxito en los países en que
existe, incluyendo Chile, pero no está de más ofrecerlo para el futuro. Un incentivo para la afiliación de este pilar sería que los
empleadores, en negociación con sus
trabajadores, ofreciesen una contribución, como
incentivo a la productividad en las empresas y un aporte a la solidaridad
social. La contribución del empleador
sería deducible como costo del impuesto sobre las
utilidades.
3) Llevar a Cabo un Diálogo Social y Encuestas
El diálogo social con amplia participación de los sectores relevantes debe preceder a la
re-reforma. Las de Argentina y Bolivia no lo hicieron, restando legitimidad al
proceso; por el contrario la de Chile de 2008 tuvo amplia participación social y 90% de sus recomendaciones fueron aprobadas en
debate por el Congreso; la segunda re-reforma, por la Comisión Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, contó con 25 miembros que representaban todos los sectores relevantes
del país, incluyendo siete expertos internacionales entre
los cuales me honro haber estado. Perú debería seguir la última
experiencia tan fructífera. El equipo
de trabajo de la UP plantea que debería realizarse una
encuesta de opinión, como la que
hizo la Comisión en Chile. Sería también muy útil efectuar una encuesta de protección social, ya
practicada en varios países de la región, la cual darían cifras precisas sobre muchas variables
importantes, y permitiría conocer los
diversos puntos de vista de la población en aspectos
clave de la re-reforma.
4) Ampliar la Baja Cobertura
a) De la
PEA. El cálculo de la cobertura no debe basarse en los
afiliados pues muchos de ellos han dejado de cotizar porque abandonaron la
fuerza laboral, pasaron de formales a informales, etc. En Chile, la cobertura
basada en afiliados es de 114% de la PEA y en Costa Rica 113% (FIAP, 2015), lo
que demuestra la enorme sobreestimación; en Perú los afiliados que cotizaron en 2014 eran sólo 44,4%, menor al 46% en 1998 (SBS, 2014; FIAP, 2015).
Basándose en los cotizantes en los dos sistemas, un
26% de la PEA está cubierto;[7] por
lo que Perú se coloca entre los países con menor cobertura en la región.[8] El
problema fundamental de la baja cobertura es el extenso sector informal; una
disposición legal en 2012 que ordenaba la cobertura gradual
de los trabajadores independientes fue posteriormente derogada. Debido a las
diferencias entre regiones y grupos de independientes, habría que diseñar diversas
estrategias para extender la cobertura de este sector tan importante.
b) De la población adulta mayor. La cobertura de la
población de 65 años y más se estimó como 52% en
2015 (Asociación de AFP, 2015). Mi cálculo basado en cifras oficiales a mediados de 2015 es de
56% pero esta cifra está sobreestimada
porque incluye a pensionistas de SNP y SPP por orfandad, viudez y discapacidad
que son menores de 65 años; [9] la
distribución porcentual es 47,2% SNP, 40% Pensión 65 y sólo 12,8% SPP. El
total cubierto es intermedio dentro de la región, contrastado con 97% en Bolivia, 90% en Argentina y
Uruguay, 86% en Brasil, 84% en Chile y 57% en Costa Rica. Como se ha explicado,
la Pensión 65 se extendería a todos los pobres o a toda la población, aumentando la cobertura de este grupo. Argentina y Uruguay
facilitan la afiliación de los
independientes y microempresarios con un monotributo, el cual simplifica el pago de las contribuciones e impuestos. La
reforma peruana de 2012 estipuló establecer contribuciones más bajas para los
microempresarios, entiendo que consiste en el aporte anual de una suma en soles
nuevos en vez de un porcentaje, debido a la dificultad en comprobar los
ingresos de los independientes y microempresarios; en todo caso dicha suma
debería ajustarse a la inflación.
5) Mejorar las Prestaciones y Flexibilizar el Fondo
En 2014 se estimó que la pensión promedio en el SPP era de S/.984 mensuales (US$308)
pero siempre que el asegurado tenga al menos S/.3.000 en su cuenta individual,
mientras que la pensión promedio en el
SNP era de S/.676 (US$211), 31% menor (Asociación de AFP, 2015).
a) Definir tasa de reemplazo y hacer reestimaciones.
El Informe del equipo estima que la tasa de reemplazo es 40% en el SPP y
30% en el SNP, calculado sobre el último salario
(Cruz-Saco, Mendoza y Seminario, 2014). Habría que utilizar el promedio de los diez o 20 últimos años de salarios o,
aún mejor, el salario/ingreso promedio de toda la
vida activa. La OIT y la OECD fijan una tasa de reemplazo mínima de 45% sobre el salario promedio de la vida
activa del trabajador.
b) Establecer el Fondo Cero. En Perú sólo hay
tres multifondos, lo cual es mejor que en Chile donde hay cinco y la Comisión
Presidencial ha recomendado reducirlos a tres.[10] Se ha estipulado y regulado un “Fondo Cero”
con renta fija para aquellos asegurados que se aproximaban a la edad de retiro
con el objeto de evitar que una crisis económica redujese el fondo en su cuenta
individual, pero no comenzará a funcionar hasta abril de 2016; debido a la
actual desaceleración económica, el valor del fondo cayó 5% entre julio y
octubre de 2015 (Campodónico, 2015). En Chile hay asignación por defecto al
fondo menos riesgoso o intermedio, y se encontró que el desempeño del fondo por
defecto era mejor que los escogidos por los afiliados entre los cinco
multifondos.
c) Compensar a las mujeres por su trabajo criando a los hijos. Argentina,
Bolivia, Chile y Uruguay conceden (financiado por el fisco) un bono de
maternidad por cada hijo nacido vivo o reducen los años de contribución requeridos
para la jubilación a fin de
compensar la labor no remunerada de la mujer en la crianza de los hijos. Además de mejorar la pensión de la mujer, esto sería un atractivo para su afiliación al sistema. Hay que estimar su costo.[11]
d) Modificar la renta vitalicia y el retiro programado. En
la renta vitalicia el intermediario puede recibir hasta un 10% pagado por el
asegurado (para que aceptase, era común ofrecerle un auto) y las comisiones son
muy altas. El monto del retiro programado es decreciente y puede ser
insuficiente y no cubrir los últimos años del pensionista; la Comisión chilena
recomendó eliminar el retiro programado; hubo discusión sobre esto en el equipo
de la UP y se requiere mayor investigación de alternativas para evitar la
desprotección.
e) Posibilidad de retirar parte del fondo. Se ha alegado
que Perú es un país peculiar en la
región por el porcentaje que ahorra, así Webb (2014) estima 24% de la población y la compara favorablemente con cifras de los países de la OCDE. Webb recomienda que se permita retirar parte del
fondo para construir una vivienda, invertir en una microempresa o costear la
educación o un gasto alto en salud no cubierto; un punto
que ya había sido planteado por el estudio autocrítico del Banco Mundial (Gill, Packard y Yermo, 2005).[12]
Esto podría tener sentido en Perú y ayudaría a las PYMES y a
la construcción de viviendas, pero habría que establecer cautelas fuertes, por ejemplo, tener
acumulada cierta suma en la cuenta individual, otorgarse un préstamo en un monto relacionado con lo acumulado, a
devolver en un plazo dado, que sea usado
para construcción de la vivienda primaria, inversión en microempresa, educación
o salud; los dos primeros pudieran tener una garantía colateral en la casa o el
negocio, pero los dos últimos no tendrían un bien tangible.[13]
6) Implementar Reformas Sistémicas y Administrativas
Es esencial una re-reforma del sistema actual para aumentar la competencia entre
las AFP, reducir las comisiones y primas, incrementar la eficiencia y aumentar
el depósito en la cuenta individual, lo cual en
definitiva mejorará las pensiones. Además es necesario unificar los dos sistemas y normalizar sus
condiciones de acceso.
a) Unificar el SNP y el SPP. La reforma
estructural de pensiones en el Perú de 1992, siguió un modelo “paralelo”, que mantuvo el previo sistema
público de administración (en diversas cajas después consolidadas en la ONP),
de prestación definida y reparto (SNP), compitiendo con un nuevo sistema de
administración privada, contribución definida y cuentas individuales—fully
funded—(SPP); los nuevos afiliados pueden escoger entre ambos sistemas.
Este modelo, junto con el de Colombia que le siguió, es único en América Latina
y en el mundo, y ha creado múltiples problemas, por ejemplo, muchos afiliados
en el SNP ignoran que deben tener un mínimo de contribuciones por 20 años y
probar las mismas, lo cual a menudo no es posible, por lo que se quedan sin
pensión y no pueden extraer lo contribuido. A diferencia de otros países, la
reforma estructural peruana no hizo totalmente explícita la deuda previsional
implícita, puesto que mantuvo el sistema de reparto (SNP), el cual recibe
transferencias fiscales substanciales y crecientes. Como no hay pensión
garantizada en todo el sistema, el único costo fiscal es el bono de
reconocimiento que se otorgó a los que tenían contribuciones en las cajas
públicas al tiempo de la reforma y se afiliaron al sistema privado. En 2004 y
2008 el déficit actuarial del SNP fue estimado entre 23% y 25% del PIB, declinó
a 21% del PBI al final de 2013 porque en ese año el crecimiento económico superó
al del déficit (Cruz-Saco, Mendoza y Seminario, 2014). Del total afiliado en 2014,
62% pertenecía al SPP y sólo 38% al SNP;
las cifras de afiliación en 2012-2013
indicaban un crecimiento del SNP, pero en 2014 ocurrió un declive (basado en cifras suministradas por el equipo
en la UP).
Propongo clausurar el SNP y uniformar lo más posible las condiciones de acceso, el cálculo de la pensión y las contribuciones.[14] Lo ideal sería cerrarlo todo de un golpe, otra alternativa sería cerrarlo solo para nuevos afiliados. Según el Banco Mundial (2004), la segunda alternativa es
menos costosa que la primera, pero no hace explícita parte de la deuda implícita en el SNP, perpetuaría la diversidad y crearía la tentación a políticos irresponsables para aprobar mejores prestaciones en
SNP con un incremento del costo fiscal. Los actuales afiliados al SNP se pasarían al SPP, pero no al actual sino a uno reformado como se
sugiere en este documento. Un obstáculo es que no
hay cuentas individuales en el SNP pero desde 1999 está contabilizado lo aportado por los empleadores a la ONP y
ésta lo ha digitalizado; es más, está en proceso de
digitalizar los aportes anteriores pero no se sabe cuándo terminará tal labor. Los
referidos aportes tabulados se certificarían por la ONP y
asignarían a la cuenta individual del asegurado traspasado
al SPP constituyendo su capital inicial. Como en todas las reformas
estructurales en la región, el Estado
financiaría el bono de reconocimiento, sin embargo existen
US$5.000 millones dólares en un
Fondo Consolidado de Reserva depositados en el BCR que son propiedad de los
afiliados en el SNP que debe haber
ganado 6% de interés anual; dicho
suma sería depositada e invertida en un fondo especial
independiente, que ganaría réditos y ayudaría a sufragar el
gasto fiscal de los bonos de reconocimiento. Es esencial estimar el costo
fiscal de los referidos bonos.
Los esquemas especiales de pensiones con condiciones de acceso y
prestaciones generosos—la llamada “cédula viva”—como
altos funcionarios públicos y
magisterio, han sido gradualmente normalizados con el resto, lo cual requirió una reforma constitucional, algo inusual en la región. Dentro del SNP subsiste el régimen especial para los mineros en que pueden jubilarse
con 45 años de edad y 10 años de servicio, lo cual es muy costoso financieramente y
actuarialmente insostenible. Es lógico que este
grupo tenga condiciones especiales debido al alto riesgo de su labor, pero
debería revisarse este esquema para equilibrarlo. Fuera
del SNP está el esquema muy generoso de las fuerzas armadas y que
recibe un subsidio fiscal, el cual debería ser integrado
a aquel o reformado y equilibrado actuarialmente.
b) Reducir
costos y ganancias de las AFP mediante el aumento de la competencia. Perú tiene el segundo costo mayor, un promedio de 2,78%
(1,55% de comisión neta y 1,23%
de prima) entre los nueve sistemas privados de pensiones en la región;[15]
Colombia es el primero pero la cobertura de los riesgos de discapacidad y
sobrevivencia incluye una contribución del empleador.
Según Barr y Diamond (2012), una carga administrativa
de 1% a lo largo de la vida activa de un asegurado, reduce la acumulación en la
cuenta individual en 20%, de forma que en el Perú sería 30%. Por tanto, hay que reducir el costo del
sistema peruano y disminuir las ganancias de las AFP,[16] a
través de un incremento de la competencia. A este
efecto la ley de 2012 introdujo varias medidas como la subasta sobre la comisión neta entre las AFP, de forma que la que ofrece la
comisión más baja se lleva los nuevos entrantes en el mercado
de trabajo y también se aplica a
los afiliados antiguos en dicha AFP; hasta ahora se han efectuado dos subastas.
En Chile, en la subasta de 2014, la AFP ganadora fijó 0,47% de comisión neta (comparado con 1,47% en Perú)
pero sólo tiene 20% de los afiliados, mientras que el otro 80% está en las
mayores AFP que cargan 1,5%; a pesar de que estas no sólo cobran más pero no
necesariamente obtienen rentabilidades mayores. Este fenómeno es resultado de dos
factores: la falta de conocimiento del afiliado y la intensa publicidad y uso
de fuerza de venta por las AFP con mayores recursos, las cuales ponen énfasis
en la “seguridad” de sus corporaciones y el riesgo de mudarse a una AFP más
barata. Se necesita mayor educación de los asegurados e información
simplificada comparativa publicada en los medios de comunicación sobre
comisiones, primas y rentabilidades reales netas entre las AFP. La Comisión Presidencial
chilena recomendó además que no sólo la AFP más barata se adjudique
los nuevos afiliados y a los antiguos en ella, sino también a una fracción de los afiliados en las otras AFP (salvo que estos
soliciten permanecer en las AFP más caras). En México, los nuevos asegurados se asignan automáticamente a
la AFORE con mayor rentabilidad.
La ley peruana de 2012 estableció el Seguro Colectivo
del Sistema Privado de Pensiones que estipula una subasta periódica de una
prima colectiva de discapacidad y sobrevivientes para los afiliados al SPP (en
vez de por cada AFP que usualmente tiene conexiones con una compañía de seguro). El objetivo es que exista una sola compañía que cubra a todos los asegurados con una prima igual, y motive la
disminución de su costo, debido a que tendrá un “pool” de asegurados mayor. La prima se fijó en 1,23% y la reducción entre 2012 y 2015 ha sido sólo de 0,08 (SBS, 2015c). Hay que investigar por qué no ha ocurrido una mayor reducción.
Otro tema son los traspasos entre AFP,
los cuales son muy reducidos en Perú, mucho menor que en Chile. Antiguamente
los traspasos eran muy complicados y forzaban largas colas de los afiliados y
demoras en el proceso. Actualmente, debido al Internet, el traspaso es mucho
más rápido pero no habido un gran incremento en el porcentaje de afiliados que
se traspasa anualmente y son principalmente efectuados por la fuerza de venta
de las AFP, cuya competencia es para ganar afiliados pero no necesariamente provechosa
para ellos. Buena parte de los costos de operación de las AFP es en mercadeo,
como publicidad y vendedores, y estos pueden deducirse; hay que estudiar la
eliminación o poner un coto a dichos gastos, para reducir la comisión.[17]
Actualmente las reducciones en comisiones y primas en el Perú no se depositan en las cuentas individuales y esto debería hacerse pues el actual descuento del 10% de los
salarios es insuficiente para lograr una pensión adecuada, esos depósitos ayudarían a mejorar las
pensiones.
c) Crear una AFP pública. Es extremadamente difícil la entrada de nuevas AFP en el Perú por los altísimos costos y
el número relativamente bajo de afiliados cotizantes.
En la encuesta de opinión encargada por
la Comisión Presidencial chilena (2015), 79% de los
entrevistados apoyó crear una AFP pública y 69% dijo que se pasaría a ella. Con una gran mayoría de votos, la Comisión recomendó crear dicha AFP
pero con reglas iguales al resto, patrimonio autónomo y total independencia del Estado. En esto contamos
con la experiencia exitosa de Uruguay, donde la AFAP República redujo la comisión neta y logró la mayoría de los afiliados, motivando al resto de las AFAP a
reducir sus comisiones.[18]
En Perú hay una gran desconfianza a las entidades
estatales, agravadas con el escándalo de
PetroPerú; sin embargo el Banco Central de
Reserva es ordenado primero en confianza de los ciudadanos, también INDECOPI
goza de prestigio popular, ambos son modelos que deben inspirar a la AFP
pública.
d) Priorizar
la comisión sobre el saldo
en vez de sobre la remuneración. La comisión sobre la
remuneración (flujo) asegura una entrada fija a las AFP que
no está relacionada con su desempeño y contribuye al
“efecto manada”, como similares portafolios de inversión. En 2012 se estableció una comisión mixta: sobre
el flujo (remuneración) y sobre el
saldo acumulado en la cuenta individual; esta última debería premiar al
mejor desempeño de las AFP, por ejemplo las que tengan una rentabilidad
mayor. Los ya afiliados pueden escoger entre las dos comisiones pero los nuevos
entrantes se asignan a la comisión mixta (que deviene progresivamente en
comisión sobre saldo), de manera que a largo plazo todos deberán estar en el saldo.[19] Después de gran discusión pública, la división fue 30% flujo
y 70% saldo (Ramos, 2015).[20]
En la decisión entre las dos comisiones jugó un papel importante los intereses de los asegurados y el
capital acumulado: aquellos que tenían muy poco
acumulado, preferirían el saldo,
mientras que aquellos con bastante acumulado escogerían el flujo (Masías, 2015).
Entre diciembre de 2012 y junio de 2015, la comisión sobre el flujo en las cuatro AFP había disminuido en tres de ellas (-0,19, -0,41 y -0,42) y en
la cuarta AFP era igual. La comisión sobre el saldo
no cambió en el período
(aproximadamente 1,22%) y es muy alta (SBS, 2015c)—en México, la comisión sobre el saldo
se reduce según crece el fondo individual. No se ha podido
determinar si ha ocurrido un traspaso entre las AFP con la comisión sobre el flujo más alta y la más baja, pero la diferencia es muy pequeña (solo 0,22).
e) Hacer más transparente y asequible la información de las AFP. El Informe del equipo
de UP apunta problemas de información (Cruz-Saco,
Mendoza y Seminario, 2014; ver también Delgado y
Fuertes, 2010). Encuestas realizadas en varios países con sistema privados demuestran la falta de
conocimiento de los asegurados sobre elementos fundamentales del sistema, por
ejemplo en Chile, sólo 11% conoce la
comisión cobrada por la AFP, 15% el aporte solidario
hecho por el Estado, 16% el porcentaje del ingreso imponible para el pago de
las contribuciones y 18% como se calcula la pensión (Comisión Presidencial,
2015). La información pertinente
debe ser proporcionada por las AFP de manera clara y transparente, con
comparaciones simples entre las variables clave (comisión, rentabilidad real neta) y que esta se publique en los
medios de comunicación; los informes
periódicos de las cuentas individuales deben
simplificarse; las AFP han de envolverse en la educación de los asegurados. La re-reforma de Chile en 2008 creó un Fondo de Educación Previsional para mejor informar a los afiliados y la
población; la Comisión Presidencial ha
recomendado cursos sobre educación financiera y
previsional en la enseñanza escolar. La
reforma peruana de 2012 estipuló crear un fondo
educativo, pero no obtuve información sobre sus
resultados.
f) Restablecer la
Superintendencia de Pensiones y financiarla por el fisco. Antes existía en Perú una
Superintendencia de Pensiones independiente, luego se fusionó por razones de ahorro en la Superintendencia
de Banca, Seguros y AFP (SBS);[21]
lo cual es inadecuado porque hay tres sectores con intereses diversos. Por ello
sería mejor retornar a la Superintendencia sola, que
también incluiría la ONP (hasta
que se unifique el sistema), con un personal técnico y especializado en pensiones, evitando todo posible
conflicto de intereses. Pero la separación haría más costosa la
nueva Superintendencia porque sólo fiscalizaría las cuatro AFP que son las que la financian y se perderían los aportes de los bancos, financieras, compañías de seguro, etc. En mi opinión no es saludable que las AFP sean las financiadoras pues
se crea un riesgo de dependencia, mejor sería que fuese financiada por el fisco, como en Chile y
otros países, pero asegurando su autonomía e
independencia del Estado y de las AFP.
g) Participación de los trabajadores. Los trabajadores
son dueños de los fondos de pensiones pero no tienen
participación alguna en su administración o, al
menos, vigilancia. Las re-reformas de Argentina y Chile introdujeron comités
que monitorean la implementación de dicha reforma y en Chile emiten informes
anuales evaluando sus avances y problemas, proponiendo medidas para
enfrentarlos. La Comisión Presidencial recomendó crear un Directorio con
participación de los trabajadores. En Perú se ha propuesto la presencia de un
representante de los afiliados en el Comité de Inversiones de las AFP (Delgado
y Fuertes, 2010). La reforma peruana de 2012 estipuló una comisión con
participación directa ciudadana, pero no obtuve información sobre sus
resultados. Hay que estudiar vías de participación social efectivas en el Perú.
7) Apuntalar la Sostenibilidad Financiera y Actuarial
De nada valdrán los cambios
anteriores, si no se asegura la sostenibilidad financiera y actuarial del sistema (según el modelo propuesto) en el largo plazo.
a) Aumentar la
rentabilidad del fondo. La rentabilidad real bruta anual del
fondo en 1992-2014 fue 7,5% pero ha mostrado una tendencia declinante, así en 2013-2014 fue 4,4% (SBS, 2015d); esto es preocupante
pues la rentabilidad financia proporcionalmente más que la contribución respecto a la
futura pensión (Barr y Diamond, 2012). Para ofrecer una cifra más precisa de la rentabilidad, así como una visión a mediano y
largo plazo de las alternativas de inversión, habría que elaborar
una serie histórica de la rentabilidad neta
(descontando las comisiones), conjuntamente con la distribución porcentual de la cartera por instrumentos y la
rentabilidad real de cada uno de ellos.[22] La
inversión en títulos/valores de deuda pública era 18% en 2014, probablemente la más baja de la región,[23]
lo cual es positivo porque apuntala la independencia del Estado, pero podría ampliarse con instrumentos rentables (ver abajo). Un 41%
estaba en emisiones extranjeras (la mayor después de Chile) y se ha autorizado subirla aún más (SBS, 2015d),
lo cual es muy riesgoso para el asegurado.[24]
En 2014, el capital acumulado en las cuentas individuales ascendía a US$37.962 millones (el cuarto mayor entre los nueve
sistemas privados en la región; FIAP, 2015) y
equivalía a 19% del PIB. La Bolsa de Valores de Lima es
relativamente pequeña e incapaz de absorber
ese enorme volumen de fondos. A fin de diversificar la cartera y contribuir al
desarrollo del país, se sugiere canalizar
parte de la inversión en empresas
pequeñas y medianas—PYMES (para reforzar estas empresas
tan importantes en el Perú) a través de bonos emitidos por varios bancos que otorgan préstamos pequeños. También podría invertirse en
la infraestructura del país con bonos
transables en la Bolsa, lo cual contribuiría al desarrollo, por ejemplo carreteras, puentes, agua
potable, alcantarillado, irrigación (Webb, 2015). No es aconsejable invertir en un plan de viviendas pues
la experiencia histórica de la región es muy negativa, podría hacerse en bonos
hipotecarios transables en la bolsa (hay un pequeño porcentaje invertido en
dichos instrumentos). La Superintendencia debería de tener un rol más activo en
estimular la diversificación de la cartera y la generación de nuevos
instrumentos rentables.
Por último, la ley establece una
rentabilidad mínima para todas las AFP que es igual al promedio de la industria
en los tres últimos años; esto es mejor que sólo un año que se estableció cuando
se crearon los sistemas privados, porque se estimula a la inversión en fondos
seguros de corto plazo, en vez de los más rentables a mediano y largo plazo, y se
genera el “efecto manada”; no obstante subsisten dificultades. Se sugiere que
respecto al 41% invertido en emisiones extranjeras, se substituya la
rentabilidad mínima por un benchmark usando indicadores externos (Masías,
2015), un aspecto que debería ser estudiado.
b) Generar ahorro
fiscal unificando los dos sistemas. Como se ha indicado, el
déficit del SNP ronda entre 20% y 25%
del PIB. Antes he sugerido cerrar por completo el SNP y normalizar las
condiciones para que sean similares a las del SPP (con las reformas sugeridas
aquí), o sea, terminar el
modelo paralelo que sólo existe en Perú y Colombia y es muy complejo, desigual y costoso. En
caso de que dicho cierre total fuese políticamente imposible, hacerlo para
nuevos afiliados y acometer una reforma integral paramétrica del SNP para
hacerlo sostenible financiera y actuarialmente.[25]
c) Cargar
al empleador el costo de la prima de discapacidad/sobrevivientes. Esto se
introdujo Chile por la re-reforma de 2008 y debería hacerse en Perú, el
ahorro del trabajador iría a su cuenta
individual. La Comisión Presidencial
en Chile recomendó por amplia
mayoría cargar 4% al empleador para aumentar el depósito de 10% a 14%.[26]
Si esto no se aprobase, Perú sería el único país en toda América Latina
donde el empleador no contribuye (Bolivia estableció dicha contribución en 2010),
infringiendo la norma mínima de la
OIT que el trabajador no debe pagar más del 50% de la contribución total. Debería haber una
discusión informada sobre el posible impacto de la
referida contribución en el empleo y
el sector formal, teniendo en cuenta que no hay acuerdo sólido entre los economistas sobre dicho efecto, ni tampoco
sobre si la contribución se traspasa al
trabajador, al consumidor a través de mayores precios o realmente la paga el
empleador (Mesa-Lago, 2008).
d) Estimar
costos y tendencia del costo fiscal por el resto de la transición. Es esencial antes de que se adopte la
re-reforma realizar una evaluación de sus costos,
así como de sus ingresos, y conducir proyecciones
actuariales a largo plazo bajo varios escenarios, con la ayuda de un organismo
internacional prestigioso como la OIT o la OCDE. Las proyecciones han de
incluir: i) el costo del déficit operativo
en el SNP (la experiencia de otros países sugiere que
dicho costo está declinando pero
es el mayor componente del costo de la transición y el déficit operativo
está en el SNP cuya deuda implícita no se ha hecho explícita); ii) el costo del bono de reconocimiento y de la
pensión mínima
garantizada; iii) el costo fiscal de las nuevas prestaciones otorgadas por la
re-reforma; iv) el ingreso agregado de reducción de costos fiscales y posibles ingresos nuevos; v) el
equilibrio actuarial del sistema unificado a largo plazo; y vi) el impacto de
los cambios sugeridos en la pensión promedio en el
sistema unificado y la tasa de reemplazo sobre el promedio de ingresos en la
vida activa.
8) Conclusión
La reforma estructural peruana ya tiene 23 años y ha sido sometida a numerosas correcciones que no han
logrado resolver sus fallas fundamentales. Es hora de realizar una re-reforma
integral que de una vez por todas forje un sistema mejor que cumpla con los
principios esenciales de la seguridad social. El Presidente de la Asociación Peruana de Compañías de Seguros
alega que el ahorro individual no tiene por qué ajustarse a dichos principios porque “el sistema de AFP
está en las antípodas de un
sistema de seguridad social” (Morón, 2015). Pero
la reforma estructural prometió que mejoraría al antiguo sistema de seguridad social público de reparto ampliando la cobertura poblacional,
pagando pensiones adecuadas, reduciendo el costo administrativo a través de la competencia, así como en otros de los referidos principios; promesas que
no se han cumplido en la gran mayoría de los países. En estos momentos El Salvador está estudiando una re-reforma y otros países probablemente seguirán esta senda.
Es esencial un diálogo social
amplio y al aporte de propuestas profesionales y documentadas por otros
actores, a fin de contribuir a un debate serio, profundo y respetuoso. Las AFP
chilenas han demostrado alguna flexibilidad para lograr un consenso, las AFP
peruanas deben tener presente que dicha actitud es necesaria si quieren evitar
un cierre del sistema como ya ha ocurrido en Argentina y Bolivia. En la
presente campaña electoral, los candidatos a la Presidencia de la
República deberían incluir este
tema crucial en sus programas, prometer nombrar una Comisión representativa de todos los sectores involucrados para
que estudie la re-reforma, que esta rinda su informe dentro de una agenda
precisa, y que el Congreso debata las recomendaciones de la referida Comisión con plena responsabilidad y evitando su politización. Si esto se lograse, todos los peruanos contarían con pensiones dignas después de su etapa productiva.
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[1] Bolivia, Chile y Perú
eliminaron los aportes de los empleadores, infringiendo la norma de la OIT que
los trabajadores no deben pagar más del 50% del total de contribuciones. En
2010 Bolivia reintrodujo la contribución del empleador y en 2015 la Comisión Presidencial sobre Pensiones de Chile propuso restablecerla.
[2] Para una comparación en
septiembre de 2015 de las tres re-reformas con referencias a Perú, véase Mesa-Lago, 2015, disponible en Universidad del Pacífico.
[4] El/la árbitro
de este artículo
apuntó lo
que, en su opinión, son
problemas de la propuesta, pero el autor no tuvo tiempo alguno, debido al cortísimo plazo, para obtener una respuesta de
los autores de la propuesta a los alegados problemas, por lo que decidió no incluirlos.
[5] La responsabilidad de lo que aquí se dice es sólo mía pero agradezco a María Amparo Cruz-Saco sus útiles comentarios, al equipo de la Universidad del Pacífico por información valiosa, y a
un árbitro anónimo por
comentarios y correcciones, la mayoría de las cuales
he incorporado.
[6] Si se eliminase la obligatoriedad de afiliación se perdería la protección en la vejez, la discapacidad y la
sobrevivencia lograda en los 130 años de existencia del seguro social.
[7] Se dice que es una reducción respecto a la cobertura de 37% en 1980, pero
ésta podría estar sobreestimada.
[8] La cobertura de la PEA peruana es similar a las de Ecuador, El Salvador,
Guatemala y República
Dominicana, sólo superior
a las de Honduras, Nicaragua y Paraguay, en los otros países fluctúa entre 40% y 80%.
[9] A junio, 2015: 469.760 beneficiarios de Pensión 65 + 532.762 pensionistas de SNP +
151.891 pensionistas de SPP = 1.122.857 /1.990.000 mayores de 65= 56,4%.
[10] Barr y Diamond (2012) argumentan que
debido a la falta de información de los asegurados no es bueno tener una gama muy amplia de fondos de
inversión y que deben reducirse.
[11] El costo de todas las prestaciones agregadas o mejoradas por la reforma
chilena de 2008 es 0,4% del PIB, mientras que el costo adicional de las mejoras
propuestas por la Comisión
Presidencial en 2015 es 0,7%.
[12] Se plantea un conflicto
en los afiliados jóvenes sin suficientes recursos, entre invertir en
vivienda con la consiguiente deuda y ahorrar para la pensión en el
sistema privado; pues la rentabilidad
del ahorro no compensa al pago de la deuda (Cruz-Saco, Mendoza y Seminario, 2014).
[13] Después de
terminado este estudio, el Congreso aprobó que los asegurados en SPP pudiesen sacar 95,5% de su fondo en la cuenta
individual (no tuve tiempo para estudiar la ley); entiendo que el Presidente
está
estudiando dicho proyecto de ley.
[15] Los otros son Chile, Colombia, Costa
Rica, El Salvador, México,
Panamá, República Dominicana y Uruguay.
[16] Según
Delgado y Fuertes (2010), en 1993-2009, la rentabilidad privada de las AFP fue
casi siete veces mayor que la rentabilidad neta real de los fondos de
pensiones. Cruz-Saco, Mendoza y Seminario (2014) muestran que en 1998-2013, la
rentabilidad de las AFP (utilidad neta/activos netos intangibles) fue varias
veces el valor de la rentabilidad del afiliado, salvo en 2005-2007.
[17] Las AFP gastan sumas considerables en anuncios en los medios de comunicación, con lo cual se crea dependencia de
estos sobre aquellas.
[18] Las AFP propusieron que la ONP se convirtiese en una AFP pública y que todos los afiliados en el SNP
se pasaran a ella con sus activos; pero dicha AFP se crearía con un lastre y es mejor comenzar desde
cero como se recomienda en este documento.
[20] Las AFP gastaron mucho en apoyar la comisión sobre el flujo, instigando en los asegurados temor a lo
incierto de la comisión sobre el
saldo. La SBS se inclinó por la última.
[22] La SBS estimó la
rentabilidad neta nominal hasta 2011 debido a que la introducción de la comisión mixta (remuneración y saldo) hacía más complejo el cálculo
(Masías,
2015).
[25] Al tiempo de entrar en el SNP, debe darse clara
información al afiliado de que se requieren 20 años de contribuciones para ganar la pensión; en
todo caso el cálculo de dichos aportes debe ser hecho por la ONP
y no cargar la prueba al asegurado. Aunque en un sistema de reparto usualmente
no se devuelve lo contribuido, debido al largo período de cotización requerido en Perú y el alto porcentaje que no obtiene la
pensión, debería estudiarse una forma de devolución.
[26] Hubo diferencias de opiniones respecto a
la distribución del
aporte del empleador, por ejemplo, varios recomendaron dividirlo en dos: 2%
para la cuenta individual y 2% para el pilar solidario.
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