LA SEGURIDAD SOCIAL
COMO OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL TRABAJO
Dr. Jorge Rendón Vásquez
Documento de Trabajo
CIAT/DT/79/2 Lima-Perú (1979)
LA SEGURIDAD SOCIAL
COMO OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL TRABAJO
Desde
el punto de vista de la política general del Estado, hoy se acepta como una
necesidad que la seguridad social, por su importancia cualitativa y
cuantitativa debe ser objeto de aquélla y que, por lo tanto, se requiere en la
organización estatal una dependencia que se ocupe de ella.
Sin embargo, la intervención
del Estado en la Seguridad Social, ya sea bajo la forma de la tuición o tutela,
ya de la gestión, cuando la tiene a su cargo, no se canaliza en todos los
países por un mismo o igual departamento administrativo. Hay diferencias,
determinadas por la evolución de estas instituciones, por las concepciones que
se tienen al respecto, por la influencia de los grupos intervinientes en la
seguridad social y, aun, por razones de carácter político.
Para señalar las distintas
posibilidades surgidas en esta materia, y especialmente en el área de América,
consideramos necesario examinar los siguientes aspectos: la noción y el campo
de aplicación de la seguridad social; las razones por las cuales interviene en
esta tal o cual ministerio; las posiciones o decisiones de los organismos
internacionales especializados, como la Organización Internacional del Trabajo,
las Conferencias Interamericanas de Ministros de Trabajo, la Conferencia, de
Ministros del Trabajo del Grupo Andino, el Centro Interamericano de
Administración del Trabajo, y, finalmente, la evolución legislativa en Bolivia.
NOCION
Y CAMPO DE APLICACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Actualmente se
entiende de un modo general en el mundo, que toda persona tiene derecho a
recibir las prestaciones de la Seguridad Social. En tal virtud, expresando un
anhelo general de la humanidad, la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de
diciembre de 1948, afirmo que "Toda persona como miembro de la sociedad
tiene derecho a la seguridad social".
La Seguridad Social puede
ser definida como el conjunto de esfuerzos realizados por una sociedad para
prevenir los riesgos denominados sociales y para reparar sus efectos. Estos riesgos
son, según el Convenio Nº 102 sobre la Seguridad Social, norma mínima 1952, de
la Organización Internacional del Trabajo, la enfermedad, la maternidad, la
vejez, la muerte, las cargas familiares, el accidente de trabajo, la enfermedad
profesional y el desempleo.
Los órdenes de actividades
en que se despliega la Seguridad Social son los siguientes:
- Una actividad destinada a
establecer las políticas a las que deberá ajustar su comportamiento, a cargo
del Estado;
- Una actividad normativa en
el campo interno de cada país, también a cargo del Estado o de las
instituciones en las que este delegue tal función, y en el campo internacional
a cargo de los organismos internacionales especializados, todo lo cual se
materializa en el derecho de la Seguridad Social; y
- Una actividad
administrativa para el cumplimiento de los fines de la Seguridad Social,
consistente en acciones de planificación, dirección, coordinación, ejecución y control
a cargo de dependencias u organismos especializados.
Si bien genéricamente el
derecho a la Seguridad Social corresponde o debe corresponder a toda persona,
según se entiende desde mediados del presente siglo, el acceso a las diferentes
prestaciones qué otorga depende de situaciones determinadas, en las que aquella
se encuentra, y de ciertas condiciones que debe reunir en cada caso.
La evolución de la protección
-contra los riesgos sociales, desde que aparecieron los seguros sociales, muestra
que, en cuanto a su campo de aplicación, se han dado dos grandes sistemas qué
corresponden a dos etapas: un sistema de protección de carácter laboral y otro
de carácter universal.
El sistema de carácter
laboral ha colocado al trabajador como al sujeto fundamental de la protección,
es en torno de él y de la actividad económica que desarrolla, que organiza los
medios de protección y de financiamiento de las prestaciones, por cuanto se
estima que es un elemento fundamental en la producción de la riqueza y
constituye por ello, un grupo social de importancia creciente en la sociedad;
de él dimana el derecho de su familia a recibir también las prestaciones contra
determinados riesgos como la enfermedad, la maternidad y las cargas familiares.
Este sistema se escalona en tres formas que aparecen sucesivamente:
1. La protección exclusiva
de los trabajadores con menores recursos económicos o remuneraciones, lo que
sucede cuando surgen los seguros sociales hacia fines del siglo pasado; se
consideraba entonces que los trabajadores con remuneraciones superiores a
cierto límite podían hacer frente por sí mismos a las contingencias
desafortunadas que hubieran podido afectarlos.
2. La protección obligatoria
de todos los trabajadores situados en relación de dependencia respecto de un
empleador público o privado, la que se extiende luego a sus familia» (cónyuge e
hijos y» en algunos casos otros familiares) ; ya para entonces existía la
convicción generalizada de que todos los trabajadores dependientes por el hecho
de contar, en la casi totalidad de los casos, con la remuneración como única
fuente de ingresos, debían gozar necesariamente de los beneficios de la
seguridad social.
3. La protección obligatoria
de todos los trabajadores dependientes e independientes y sus familias. Los
trabajadores independientes pueden ser urbanos y rurales. Los primeros son los
artesanos, los profesionales liberales, los pequeños comerciantes y otros; y
los segundos, los pequeños y medianos campesinos. En estos momentos el aparato
administrativo de la seguridad social ha alcanzado una magnitud y eficiencia
considerables y puede, por lo tanto, no solamente otorgar las prestaciones,
sino también captar las cotizaciones de los trabajadores independientes.
En los dos últimos momentos,
como un eco del primero, suele limitarse la cuantía de las cotizaciones y de
las prestaciones a una cantidad determinada.
El sistema de carácter
universal extiende la protección de la seguridad social a todas las personas de
una sociedad con prescindencia de que trabajen o no. Es más evolucionado que el
anterior del cual, por lo general, deriva cuando la cobertura ha alcanzado a la
totalidad de la población activa y su familia, gracias a la extensión de las
prestaciones a la parte restante de la sociedad que constituye para el caso una
pequeña fracción.
Sin embargo, se debe señalar
que este sistema tiene como centro de atención la salud de la población a la
cual se brinda en muchos países gratuitamente los servicios para conservarla o
restaurarla y, con diferente extensión, según los países que han llegado a él,
a los riesgos de vejez y de muerte, y a las cargas familiares quedando
circunscritas al medio laboral los denominados riesgos profesionales, como los
accidentes de trabajo, las enfermedades profesionales y el desempleo.
LA
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA SEGURIDAD SOCIAL
La acción del Estado en
relación con la seguridad social se ha ido acentuando a medida que esta
evolucionaba y se extendía y se hacía más claro que uno de los roles
fundamentales de aquel es procurar el mayor bienestar posible a la sociedad.
La intervención estatal se
traduce, en parte, en una actividad de delineación de las políticas, a las
cuales deberá ajustar su desarrollo la seguridad social y de control de ésta,
que es lo que se denomina la tuición o tutela, cuando las funciones de
dirección, coordinación y ejecución han sido asumidas por instituciones, por lo
general jurídicamente autónomas, aun cuando el Estado puede tomar a su cargo
directamente el otorgamiento de ciertas prestaciones ejerciendo, en tal caso,
todas las funciones mencionadas.
En los países en que rige el
sistema de carácter laboral, en cuanto al campo de aplicación de la Seguridad
Social, es posible observar en muchos de ellos que la actividad estatal en
relación con esta se lleva a cabo a través de los ministerios de trabajo, en
tanto que, en los países en los que se ha implantado el sistema de carácter
universal, el Estado interviene por medio de los ministerios de salud, en unos
casos, y, en otros, por medio de ministerios de la seguridad social.
Las causas por las cuales la
administración del trabajo ejerce la tuición o tutela de la seguridad social se
sitúan en el común objeto de protección de una y otra: los trabajadores.
La administración del
trabajo, en su evolución, ha ido abarcando cada vez más en una dirección
vertical y en otra horizontal, los diversos campos de actividad que se vinculan
a las personas que tienen al trabajo como una actividad habitual, con la cual
obtienen un ingreso económico que les permite subsistir ha ido alcanzado así la compleja red de derechos y obligaciones
emergentes del trabajo y de las condiciones de vida de quienes lo ejecutan.
De allí que la administración
del trabajo tenga, en muchos países, como esferas de competencia, las
relaciones de trabajo, en sus aspectos individual y colectivo, el empleo, la
categorización profesional, la formación profesional, la seguridad social y
otras actividades conexas relativas al bienestar de los trabajadores y sus
familias.
Uno de los aspectos
importantes de los que se ocupa la administración del trabajo es el
concerniente a los ingresos de los trabajadores, es decir, a su capacidad adquisitiva
de bienes y servicios, para atender sus requerimientos personales y familiares
y elevar su nivel de vida.
No se podría, sin embargo,
decir que los ingresos de los trabajadores son sólo los que reciben
periódicamente del empleador para el que prestan servicios, si son
dependientes, o de la actividad personal que ejecutan, si son independientes.
Es necesario agregar a ellos los demás bienes y servicios que obtienen para
atender sus necesidades y que no importan un pago inmediato. Las prestaciones
de la seguridad social se sitúan precisamente en este plano y es por ello que
algunos autores se han referido a ellas como remuneraciones indirectas.
Es evidente que si las
prestaciones de seguridad social tienen además un financiamiento contributivo a
cargo de los propios trabajadores y de las empresas, esta manera de
considerarlas se refuerza.
Se ha creído por ello que un
solo departamento administrativo debería tener a su cargo la regulación de esos
ingresos directos e indirectos de los trabajadores de manera de considerar y
regular en conjunto la parte que, del ingreso nacional; puesto que en
definitiva se trata de estos les es atribuida.
En esta modalidad, la parte
de la población no cubierta por la seguridad social suele ser atendida, especialmente
en cuanto a prestaciones médicas se refiere por los servicios del Ministerio de
Salud, bajo el sistema de la asistencia pública o social, por instituciones benefactoras
o por la medicina o el seguro privados, con posibilidades de extensión que se
revelan casi siempre insuficientes.
Inglaterra
es un ejemplo do un planteamiento diferente a este respecto. Siguiendo las
recomendaciones del Informe de Sir William H. Beveridge, presentado en 1941, en
este país se ha establecido el sistema universal en cuanto al campo de aplicación
de la seguridad social.
Como
parte de este sistema se ha creado un servicio nacional de sanidad o salud para
proporcionar asistencia médica completa y gratuita a todos los residentes el
mismo se halla directamente a cargo del Ministerio de Salud siendo la parte
restante de la seguridad social administrada por el Ministerio de Seguridad
Social.
Francia presenta otra
modalidad. Allí, la seguridad social que sigue el sistema de carácter laboral
se halla bajo la tutela del Ministerio de Salud. Originariamente pertenecía al
campo del Ministerio de Trabajo, luego paso al Ministerio de Salud, para
retornar al Ministerio de Trabajo, hasta que finalmente fue colocada de nuevo
en el ámbito del Ministerio de Salud.
En España, la seguridad
social, que sigue también el sistema de carácter laboral, estaba hasta hace
unos pocos meses bajo la competencia del Ministerio de Trabajo, pero ha sido
transferida a un nuevo ministerio que se ocupa de la sanidad y la seguridad
social.
Se estima que la seguridad
social debe formar parte del sector del ministerio de salud por la similitud de
campos de actividad. Tanto una como otro se ocupan en efecto, como una de sus
actividades principales, de la salud de la población. Además varios de los
riesgos que cubre la seguridad social se vinculan directamente con la salud, la
enfermedad, la maternidad, los accidentes de trabajo y las enfermedades
profesionales. Los pensionistas de invalidez, de vejez y de sobrevivencia son
también beneficiarios de las prestaciones de salud. E igualmente, lo son los
beneficiarios del seguro de desocupación.
Si las prestaciones de salud
se otorgan a toda la población -y tal es la tendencia de la seguridad social-
es del todo explicable que el Ministerio de Salud la tutele o administre, según
los casos.
Però aun en el caso de que
las entidades de seguridad social tengan a su cargo servicios de salud para sus
afiliados y la familia de estos y el Ministerio de Salud tenga servicios
destinados a la población no asegurada, considera esta tendencia que, a los
efectos del planeamiento, coordinación y control en los aspectos médicos, y de
una progresiva extensión y fusión de ambas clases de servicios para abarcar a
toda la población, este Ministerio debería tener bajo su responsabilidad o
tutela todos los aspectos inherentes a la salud.
La protección contra los
riesgos sociales se articula, para este criterio, como un campo afín al de la
salud, pues se trata de la vida, el bienestar y la seguridad del ser humano. En
atención a ello, los ministerios de salud tienden a extender sus funciones y
órganos administrativos, para comprender a la seguridad social íntegramente.
En los países del Grupo
Andino, del que forma parte Bolivia, la seguridad social protege sólo a
trabajadores y, en algunos de ellos, a las familias. En Ecuador, Colombia, Perú
y Venezuela, la seguridad social se encuentra en el ámbito del Ministerio de
Trabajo.
En Bolivia, a partir de la
reforma administrativa de 1970, corresponde a la esfera de competencia del
Ministerio de Previsión Social y Salud Publica.
En algunos países, dada la
importancia de los recursos económicos que tiene a su cargo la administración
de la seguridad social, se ha visto la conveniencia de una intervención del
Ministerio que se ocupa de la economía y las finanzas públicas para establecer
una concordancia entre las medidas de significación económica de los organismos
de seguridad social, con las medidas económicas y financieras nacionales.
Asimismo, existe una
tendencia a considerar a la seguridad social como parte o sector autónomo de
los planes rectores de la economía cualesquiera que sean los alcances de estos,
o de los planes de desarrollo.
