LINEAMIENTOS PARA UNA ADECUADA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA LATINA.
En
Revista de Derecho y Ciencia Política –UNMSM (2000)
Francisco Javier Romero
Montes
Profesor
Principal de la UNMSM. Consejero Técnico AISS para la Subregión Andina.
SUMARIO:
1.-Descripción del paradigma utilizado. 2.-La nueva situación. 3.-Los problemas
urgentes. 4.-Aspectos de la reforma. 5.-La ampliación de cobertura.
6.-Problemas y soluciones del actual sistema.
1.
Descripción del paradigma utilizado.
A fines del siglo XIX, el
Canciller Bismarck creó en Alemania el seguro social obligatorio en beneficio
de los trabajadores asalariados. Se trata de una adaptación de las técnicas de
la mutualidad o seguro, para proteger a las personas frente a lo que hoy se
denominan contingencias sociales, tales como la enfermedad, la invalidez, la
vejez, el desempleo etc. Para el efecto, se decidió que el seguro tuviera un
carácter obligatorio para todos los trabajadores dependientes. Como los
ingresos de los asalariados no les permitían pagar el precio del seguro, surgió
la idea de que el empleador solventara una parte de los gastos. En este
esquema, el empleador asume la responsabilidad de retener el aporte correspondiente
al trabajador y entregarlo, junto con el que le concierne, al Seguro Social.
De esta manera, se logra crear
un fondo colectivo de dinero que se utiliza para financiar las prestaciones
requeridas cuando se producen las contingencias previstas, así como para pagar
los gastos de administración del fondo. De esta manera nació lo que en adelante
se denominaría "El seguro social obligatorio", financiado por doble
cotización. Este tipo de seguro tenía la virtud de garantizarle al trabajador
un ingreso que sustituya a su salario cuando no podía trabajar debido a la
enfermedad, vejez, invalidez o desempleo.
El hecho de que las primeras
leyes en materia de seguro social estuvieran ligadas al problema de los
trabajadores, era una respuesta a dificultades de entonces en el mundo europeo.
En tal sentido, el profesor Dupeyroux señala las siguientes razones que
justificó el modelo: La primera, tiene que ver con la consideración de que las
personas que obtienen su único ingreso por la prestación de sus servicios, se
encuentran en una situación de inseguridad frente a la posibilidad de no poder
seguir percibiendo el salario en los casos de sobrevenir las contingencias
antes señaladas. La segunda razón es de tipo social y económico, porque por
entonces en Europa la clase asalariada era la más pobre y vivía en un estado de
miseria. Por lo tanto, requería de un mecanismo de protección frente a su
inseguridad.
Los problemas no fueron ya los
mismos en el siglo XX. Por el contrario, se produjeron cambios, aparecieron
nuevos inconvenientes, requerimientos distintos, pero algunos Estados tuvieron
el cuidado de hacer los ajustes y adaptaciones pertinentes, de manera que sus
sistemas de seguridad social continuaron cumpliendo sus fines y objetivos. En
tal sentido, son dignos de señalarse las innovaciones producidas por la Ley de
los Estados Unidos del año 1935, el sistema de Nueva Zelanda de 1938, los
aportes de Francia, Italia y Bélgica en materia de prestaciones familiares.
Finalmente, el plan fundamental de seguridad social elaborado por Beveridge en
1941.
La ley de los Estados Unidos,
más conocida con el nombre de Social Security Act, tiene la originalidad de
integrar todas las disposiciones sobre la materia en un solo texto. Por otro
lado, se aprecia la tendencia a una planificación global, tanto en los
problemas como en las soluciones. En esta ley, por primera vez aparece la
seguridad social dentro del marco económico de la Nación, inserción que habría
de servir como punto de partida para el surgimiento de la seguridad social
contemporánea, en muchos países desarrollados.
Posteriormente, el sistema de
Nueva Zelanda de 1938 que introduce el siguiente principio "En la sociedad neozelandesa, todos tienen
derecho a prestaciones cuando su ingreso llega a ser inferior a un límite que
es el de la indigencia". A partir de ese momento, el Estado interviene
para restablecer su ingreso, independientemente de la causa de la indigencia.
El financiamiento se hace a través de impuestos sobre la renta.
Sobre la base de los criterios
norteamericano y de Nueva Zelanda, William Beveridge, a pedido del gobierno
inglés, presentó un informe bajo la denominación de "Social Insurance and
Allied Services", que traducido al castellano sería "Seguro social y
servicios afines". El aspecto más destacable del informe de Beveridge, se
encuentra en la filosofía que inspira al sistema de prestaciones que propone.
Según su esquema, la colectividad es responsable de un mínimo social al que
todos sus miembros tienen derecho.
Los inconvenientes no han terminado.
Actualmente, asistimos a una discusión a escala mundial sobre el futuro de la
seguridad social. Nuevos retos han aparecido como consecuencia de la mundialización
de la economía y la necesidad de una fuerte competitividad. Pero el objetivo es
el mismo: que la seguridad social continúe siendo un medio de protección frente
a las actuales contingencias sociales de las poblaciones del universo. Sin embargo,
el mundo es diferente y es necesario adaptamos a esos cambios.
2.
La nueva situación.
No cabe duda, que la seguridad
social tiene serios inconvenientes en todo el mundo. La crisis es de tal
magnitud que muchos estudiosos del tema se preguntan si la seguridad social
sobrevivirá hasta el siglo XXI. Las razones de estas dudas van desde la
profundización de la desconfianza en los sistemas de seguridad social, hasta
las consideraciones del nuevo perfil de la economía, los programas de ajuste
estructural y la nueva concepción acerca del rol de los Estados.
No podemos negar que el
trabajo sigue vinculado con la era industrial, el capitalismo de orden inmobiliario.
Pero no tenemos más Ia evidencia de fábricas sólidas, talleres, minas, bancos,
edificios que eran parte de nuestros paisajes. Las fortunas estaban en cajas
fuertes. Actores de estado civil claramente definidos como gerentes, empleados
y obreros, se desplazaban de un punto a otros. Se sabía quiénes eran los
dirigentes y donde estaban y quienes se beneficiaban con las ganancias. Bastaba
la mirada para evaluar la importancia de la empresa, la misma que era una razón
social con funciones conocidas e incluso certificadas. Se podía distinguir si
eran nacionales o extranjeras, separar el comercio de la industria y las
finanzas. Eso sucedía en nuestra geografía, con ritmos que nos eran conocidos
en nuestro propio idioma.
Ese mundo es diferente al
actual, el de las multinacionales, las transnacionales, el liberalismo
absoluto, la globalización, la mundialización, la desregulación, la
virtualidad. Es el mundo que se instala bajo el signo de la cibernética, la
automatización y demás tecnologías revolucionarias. Hoy se gobierna la economía
mundializada por encima de las fronteras y los gobiernos.
Qué valor puede tener los
empleados costosos, inscritos en el seguro social, en comparación con esas
máquinas sólidas y constantes, marginadas de la protección social, manipulables
por su esencia y económicas por añadidura[1].
Ese es el mundo en el que se vive en la actualidad y que requiere pensar en las
nuevas formas y mecanismos de protección social, para una población que fundamentalmente
requerirá de nuevas prestaciones.
Para cumplir tal propósito hay
que tener en cuenta que mucho de lo que se haga en seguridad social, depende de
la cultura política, antes que de la política económica o social de los
gobiernos. Ese es el campo que atañe a los encargados de formular políticas y
de los actores políticos. La cultura política tiene que ver con las costumbres
y las formas de vida de la gente, que en todo momento exigen al sistema en el
que viven. Así, es muy difícil someter a una persona de la Europa Occidental
actual a situaciones en las que viven habitantes de países subdesarrollados en
estado de pobreza.
De aquí se deduce que, como
sostiene Stanford G. Ross, cuando la cultura política apoya el establecimiento
y sostén de dispositivos institucionales aptos para adaptarse a las condiciones
cambiantes, los sistemas de seguridad social pueden funcionar eficazmente según
una amplia variedad de diseños. En los lugares donde la cultura política no
conduce a mecanismos institucionales capaces de una adaptación, los sistemas de
seguridad social tienden a fallar, o por lo menos a no satisfacer las
expectativas, sean cuales sean las preferencias doctrinales perseguidas. Por
consiguiente, el problema crítico consiste en saber como construir un sistema
de seguridad social que se asiente de un modo realista sobre las condiciones
económicas, sociales y políticas verdaderamente imperante en un país en
particular[2].
3.
Los Problemas urgentes.
Si confrontamos el mundo para
el que se creo el modelo contributivo con la realidad que vivimos, demás está
decir que muy poco haremos para tratar de edificar un sistema de seguridad
social adecuado. No podemos seguir dentro del mismo esquema, sino más bien
reestructurar el modelo, de manera que a la brevedad posible la seguridad
social en América Latina, sea un mecanismo que llegue a una mayor población necesitada,
que en muchos casos no es asalariada sino la que no tiene la posibilidad de un
salario.
Lo que constatamos hoy es que en
casi la totalidad de los países existe preocupación acerca de los logros de la
seguridad social. Los pensionistas no están satisfechos con sus pensiones, las
prestaciones de salud tienen serias deficiencias en cuanto a su eficacia. Los críticos
aseveran que a pesar de que se está gastando más en seguridad social, no solo
se mantiene los niveles de pobreza, sino que los mismos se vienen acentuando. Se
piensa entonces que ese rol debe ser asumido por la seguridad social.
A esto hay que añadir, que los
trabajadores a los que se aplica el modelo, son fundamentalmente del ámbito urbano,
los mismos que son una minoría e injusta minoría, porque los sistemas de la región
ni siquiera cubren a la totalidad de la PEA. Así, por ejemplo, en países como
argentina, Chile y Uruguay que tienen la más amplia cobertura solo alcanza a
cubrir un 80 por ciento de su PEA. En México, Colombia y Perú se reduce a un
38, 35 y 32 por ciento, respectivamente. Mientras que en Salvador cubre un 23
por ciento y en Bolivia un 12 por ciento[3].
Esto equivale a un porcentaje que oscila entre el 20 y 30 por ciento de la población
total. Estos porcentajes pueden ser menores cuando se habla de una cobertura
real y no meramente legal.
La cobertura es injusta,
porque el grueso de la población no protegida, de alguna manera, hace posible
la existencia del seguro social, al cual contradictoriamente no tiene acceso
por no tener calidad de trabajadores asalariados. Esta afirmación está basada
en la constatación de que los puestos de trabajo existen en la medida que la población
consume bienes y servicios producidos por los asalariados.
Al margen de estos
inconvenientes, la aplicación del modelo de seguro obligatorio en América, ha
tenido y tiene serias deficiencias de carácter administrativo, tales como
limitar el desarrollo de la seguridad social, estimular la atipicidad y la
informalidad laboral. Así, por ejemplo, en los procesos de privatización, los
Estados han recurrido a formas que en el fondo han significado atipicidad e
informalidad laboral, con la finalidad de suprimir cargas sociales. En tal
sentido, se han dictado dispositivos legales que permiten que una gran cantidad
de trabajadores jóvenes no sean considerados como asegurados obligatorios. Tal
sucede, por ejemplo, en la legislación peruana en la que se han generado
contratos como el de trabajo juvenil, contrato de aprendizaje, etc. cuyos
trabajadores no son asegurados obligatorios.
Las causas de la crisis no se
agotan en las consideraciones antes expuestas. Por el contrario, existen otras,
aunque la mayoría convergen en el aspecto económico y financiero de las
naciones. En el caso de los países latinoamericanos, en los que predomina el
modelo Bismarckiano, su permanencia requiere de ciertos presupuestos tales como
el pleno empleo.
En este aspecto, las
estadísticas oficiales de muchos países de la región revelan un alto nivel de
desempleo, subempleo y sobre todo, de informalidad laboral en el ámbito urbano,
los mismos que conspiran contra la seguridad social americana. Así, por
ejemplo, de acuerdo a los datos proporcionados por la 0IT, el nivel de
desempleo para el año 1999 ha sido del 8.8%, esto es superior al 8.2 %
registrado para el año 1998. Según esa entidad tal nivel retrotrae a la Región
a la situación de desocupación de 1983, año en el que la tasa de desempleo
alcanzó el nivel más alto registrado durante la crisis de la deuda externa de
esa década. Esto significa que en América Latina, el 2.6% de crecimiento del
empleo no es suficiente para cubrir los requerimientos de fuerza laboral que
asciende al 3.2%.
Consecuentemente, la tasa de
desempleo asciende a 18 millones de personas sin empleo en las áreas urbanas de
América Latina y el Caribe, 4.5 millones más que en 1998, cuando el número de
personas sin trabajo alcanzó a 13,5 millones.
La situación es muy delicada
desde el punto de vista financiero. Por el pacto generacional se sabe que la
población joven es la que soporta el pago de las prestaciones de la generación
que lo antecede. Sin embargo, según datos de la misma 0IT, correspondientes al
año 1999, la desocupación afecta especialmente a los trabajadores jóvenes y a
los que pertenecen a hogares pobres. La tasa de desempleo joven alcanza a un 20.6%
y la de los pobres al 15.2%, siendo más ostensible en el sexo femenino que
llega al 19.5%. Esto significa que uno de cada cinco jóvenes está desempleado
en América Latina.
Por otra parte, es necesario
reiterar el incremento de la informalidad que registra porcentajes muy altos de
la población activa, quienes salen del ámbito de los contribuyentes del seguro
social. Se calcula, según la OIT, qué el año 1999 el 59% de los empleos no
agropecuarios está en el sector informal. A esto hay que añadir que entre el
65% y 95% de esta población no tienen contrato laboral, y que entre el 65% y el
80% carecen de protección en el área de salud y pensiones. Todo esto implica un
deterioro de la calidad de empleo.
Otro de los aspectos, que
tienen una íntima relación con el financiamiento de la seguridad social, es el
relativo al valor real de los salarios. En tal sentido las estadísticas revelan
que los salarios reales del sector industrial experimentaron una contracción
del 1.2% en los primeros trimestres de 1999, respecto a igual período del año
1998. Así por ejemplo, en Argentina la contracción se produjo en — 0.3%, Brasil
— 2.6% y en México en —1.5%. Esta retracción acentuará la diferencia entre el
valor de los aportes y el monto de las prestaciones, que no debería existir[4].
Los datos antes expuestos, nos
revelan que la fuente de financiamiento de la seguridad social americana se
encuentra en crisis y si no se quiere que la situación siga agravándose hay que
tomar las medidas pertinentes, para evitar un mayor deterioro. Ya en los
actuales momentos, la propia OIT encuentra que en América Latina existen cerca
de 76 millones de trabajadores que no están cubiertos por sistemas de seguridad
social, lo que equivale a un 38.4% de los asalariados. Por otro lado hay que
tener presente que existe una tendencia hacia la reducción en la cobertura, la
misma que se redujo del 67% al 62%, entre los años 1990 y 1998.
De lo anteriormente expuesto
se concluye que, contradictoriamente, la seguridad social de Latinoamérica
experimenta serias dificultades en sus bases de financiamiento, pero por otro
lado debe afrontar nuevos requerimientos como es la ampliación de la cobertura
y el mayor gasto en prestaciones, debido entre otras cosas, al incremento de
los índices de expectativa de vida. En este sentido, en países como Argentina, Chile.
Uruguay. México. Panamá y Venezuela la población alcanza un promedio de vida de
70 o más años de edad y en los demás, 65 o más años,[5]
situación que repercute en el valor de las prestaciones.
Estos cambios traerán como
consecuencia que en América Latina la población mayor de 60 años de edad
ascienda del 8 por ciento en el año 2000 al 16 por ciento al año 2030, y al
23.5 por ciento en el año 2050.
En conclusión, las causas de
la crisis se pueden condensar en los siguientes aspectos: la competitividad
internacional debida a la mundialización de la economía, el incremento del
desempleo, el aumento de la informalidad, la caída del valor de los salarios,
el desbalance entre población activa y población pasiva, debido al incremento
de la longevidad y el costo creciente de las prestaciones de salud y las
pensiones.
4.
Aspectos de la reforma.
La reforma de la seguridad
social ha buscado, en la mayoría de los países desarrollados la ampliación de
la cobertura, abandonando el esquema por el cual se brindaba tal protección
sólo a los trabajadores asalariados para pasar a proteger a una mayor
población. En tal sentido, las prestaciones de salud cubren a la mayoría de la
población. En cuanto a las prestaciones económicas se han efectuado severas
reformas, tales como la elevación de las edades, una mayor severidad y
exigencia en el otorgamiento de las prestaciones, mayores tasas de aportación y
un mayor equilibrio en la concesión de prestaciones.
En los actuales tiempos, la
seguridad social, es imprescindible. Se calcula que aproximadamente dos tercios
de la población en el mundo, al cese de su actividad laboral, depende
exclusivamente de apoyos informales de la familia o de los que les ofrece la comunidad.
Es por eso la necesidad de prestaciones de seguridad social.
Lo que ha sucedido es que en
algunos países como son los de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), existe una variedad de estrategias constituidas por pilares
múltiples, tales como planes de ahorro facultativos, con incentivos fiscales
gestionados por el sector privado; pensiones provistas por el empleador,
pensiones provistas por el propio individuo, seguridad social pública,
asignaciones y prestaciones sujetas a examen de recursos, apoyo familiar y
comunitario, ganancias percibidas del trabajo. Para los tratadistas esta gama
de pilares es muy saludable, por cuanto cada uno tiene sus propias virtudes y
defectos.
En esta discusión, a cerca de
los alcances de la seguridad social, han ingresado Instituciones como el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la propia OIT, con sus respectivas
propuestas. Así el Banco Mundial se ha pronunciado por un modelo de pilares
múltiples que provea un pilar básico de seguridad social que brinde una
prestación básica sujeta a examen de medios o uniforme, todo lo restringida
posible. Luego un pilar obligatorio de cotización definida y totalmente
capitalizada, administrados por entes privados. Finalmente vendría un nivel facultativo
para los que puedan hacerlo.
La idea del Fondo Monetario
Internacional, que da preferencia a la relación costo-eficacia, sostiene que
los gobiernos traten con pragmatismo y no se adhieran a preferencias
doctrinales, para construir sistemas válidamente sociales y que contribuyan al
desarrollo financiero, utilizando diversos mecanismos formales.
Frente a estas dos posiciones
está el punto de vista de la OIT, qué ponen énfasis en un pilar obligatorio de
reparto y prestaciones definidas que proporcionen un mínimo del 40% o más del
ingreso prejubilatorio. Por sobre esto debe venir una sustancial red de
salvaguarda social subordinado al examen de recursos. Finalmente, pilares
suplementario facultativos de cotizaciones definidas.
En América Latina y el Caribe,
las reformas han tenido una intensidad diferente. Como todos sabemos, la
reforma de las pensiones que viene abordándose en la actualidad, no ha mejorado
la cobertura de la población, sino que por el contrario, tal como ya lo hemos
dicho, la misma se ha reducido. En cuanto a las prestaciones de salud, éstas se
han deteriorado considerablemente. Estas razones han dado lugar a que en la
actualidad se considere la reforma de las pensiones como un asunto discutible,
en los que se vienen haciendo estudios más profundos para mejorar y aclarar
este problema.
Sobre el particular, vale la
pena mencionar el juicio que hace Stanford G. Ross, en un artículo publicado en
el último número de la Revista Internacional de Seguridad Social, a cerca de
las pensiones en América Latina. El autor sostiene que en Chile, por ejemplo,
durante los últimos años el sistema previsional comenzó a revelar problemas. Se
caracteriza por una cobertura relativamente escasa y por costos administrativos
relativamente elevados. Existe una mínima garantía de prestaciones que, según
las actuales proyecciones, habrá de ser todo lo que reciba alrededor de la
mitad de los afiliados al nuevo sistema. Sin embargo, en promedio habrá pagado
sólo aproximadamente 70 por ciento de las cotizaciones exigidas para el nuevo
beneficio. La garantía de pensiones mínimas crea un gran déficit en el sistema.
Las pensiones sociales y los bonos de reconocimiento aumentan ese descubierto y
originan un déficit fiscal semejante al que presumiblemente se iba a eliminar
el año 80, pasando del antiguo sistema al nuevo. Por otro lado, muchos
cotizantes no adquirirán derecho a la prestación mínima, aun cuando hayan
aportado durante toda su vida activa y esto crea una fuerte incitación a evadir
el pago. Según el autor, el sistema chileno necesita otras reformas aún más
difíciles de lograr desde el punto de vista político, de lo contrario es
posible que el actual se desintegre.
La publicación y además el
documento de trabajo del Banco Mundial 1-8-337, revela que en el caso de Perú,
las inversiones devengaron rendimientos negativos y se ha perdido gran parte
del dinero de las cotizaciones. Esto revela que el modelo no funciona
satisfactoriamente[6].
En fin, no es el propósito de
esta ponencia hacer un inventario de los diferentes sistemas reformados.
Tampoco pretendemos dar una plena aceptación a lo afirmado por el autor citado,
pero no por eso podemos negar que el asunto es un tema discutible.
5.
La ampliación de cobertura.
La mayoría de los países de la
Región son signatarios de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Así como de
la Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del Hombre[7].
En todos estos instrumentos se reconoce el derecho de toda persona, como
miembro de la sociedad, a la seguridad social. A ello hay que agregar que casi
todas las constituciones de los países de Iberoamérica, reconocen y proclaman a
la seguridad social como un instrumento de protección social que debe de estar
al alcance de toda persona.
De manera que el derecho de
seguridad social, en la actualidad, es un derecho íntimamente vinculado a la
naturaleza humana y por ende concerniente a toda la comunidad. Este derecho no
tiene su fundamento en el trabajo asalariado, ni siquiera en el trabajo. La
seguridad social no se reduce al seguro social por cuanto la primera es un
derecho humano y el segundo, es una forma de proteger al trabajador[8].
Lamentablemente, en casi todos
los países de esta parte de América, todo esto no deja de ser sino una
aspiración establecida en sus normas legales, pero lejos de los programas
políticos de los gobiernos que busquen hacer realidad. En conclusión, los
sistemas de seguridad social han sido incapaces de incluir a una mayoría de la
población debido al diseño y aplicación de sus regímenes. En otras palabras, la
crisis no es jurídica sino política.
Como ya lo señalamos, la
mayoría de los sistemas de seguro social se establecieron teniendo en cuenta
las circunstancias de las personas que trabajan regularmente en un empleo en el
sector formal. Es decir, sé priorizó una seguridad social para estos
trabajadores. No obstante, hubo conciencia de que existen sectores de la fuerza
laboral con circunstancias diferentes y con necesidades más apremiantes, pero
se pensó que a medida que se desarrollen las economías nacionales, el sector
formal crecería dando lugar a una mayor cobertura de la seguridad social.
La realidad nos demuestra que
debido a hechos como los programas de ajustes estructurales, la privatización,
la competitividad internacional, etc., han originado un decrecimiento de
trabajadores en el sector formal. Es decir, esas expectativas se han
desvanecido.
En consecuencia, la cobertura
de ese sector mayoritario de la población, constituido por trabajadores por
cuenta propia, eventuales, agrícolas e informales, no es posible que pase por
el esquema laboral típico o tradicional, debido a circunstancias como: a)
Irregularidad o incertidumbre de ingresos; b) Prioridad de utilizar sus recursos
en la satisfacción de necesidades del presente; c) Imposibilidad de relacionar
los ingresos de este sector de la población, con un régimen de cotizaciones
como el que contempla el modelo bismarckiano.
Asimismo, debe señalarse que
por mucho tiempo se pensó en el denominado seguro facultativo como medio de
ampliación de cobertura. Según el esquema del mismo, se permite que los
trabajadores por cuenta propia puedan incorporarse al seguro social en forma
voluntaria, abonando la cotización equivalente al pagado por los asalariados y
empleadores. Esta opción no dio los resultados esperados, de manera que no se
puede considerar como un elemento eficaz para una ampliación de cobertura.
La crisis económica iniciada
en la década de los 70 y acentuada en los años 80, originó serios
inconvenientes en el modelo imperante en América Latina. Con el fin de salvar
este único vestigio de protección, se creó en algunos países un ambiente de
reforma, pero no ataca el problema de la incipiente cobertura de la seguridad
social. Por el contrario, se ha creado un temperamento que desvía la atención y
el interés de los gobiernos hacia una parte del problema y no a lo fundamental
y prioritario.
Felizmente, durante los
últimos años se aprecia una rectificación, al tomarse conciencia de la
necesidad de una reforma de la seguridad social que tenga por objeto,
fundamentalmente, hacer una realidad esa aspiración plasmada en los
instrumentos internacionales antes citados, de que la seguridad social es un
derecho de todos y no de unos cuantos.
Hoy, en los diferentes
encuentros sobre este tema, el mensaje sobre la necesidad imperante de la
extensión de cobertura, a través de formas no convencionales, es bastante
claro. Sin embargo, no aparecen todavía ideas o esquemas precisos que nos digan
como extender la cobertura. Indudablemente, el problema mayor en la búsqueda de
la ampliación, es el que tiene que ver con el financiamiento.
Nosotros pensamos que para
lograr una reforma exitosa en el tema de la cobertura, no se trata simplemente de
abandonar el modelo vigente y cambiarlo por otro. El derecho de seguridad
social, para ser una realidad y un disfrute efectivo, no puede estar sujeto a
un esquema uniforme ni igualitario. Por lo tanto, la tarea puede consistir en
una adaptación flexible de los actuales excluidos a la forma de seguro social
obligatorio. Es decir, la reforma se daría teniendo como orientador al modelo
bismarckiano. En el caso que la modalidad de actividad de los no protegidos, no
haga posible tal adaptación, será necesario recurrir a formas que se alejen de
tal modelo, como se ha hecho en otras latitudes.
Por lo tanto, la reforma debe
basarse en el estudio de los grupos activos y no activos, de las necesidades de
los mismos en cuanto a prevención, promoción y atención de las contingencias.
Esto implica que debe tenerse en cuenta a las personas desde el punto de vista
de su individualidad, su núcleo familiar y del grupo de socio económico en el
que se ubican.
Indudablemente, el problema
mayor en esta búsqueda de la ampliación de la cobertura es el financiamiento,
el mismo que tiene un carácter instrumental. Será necesario analizar hasta qué
punto el gravamen que pesa sobre los salarios, por concepto de cotizaciones, es
compatible o incompatible con la competitividad empresarial. Existen ya algunas
sugerencias para no gravar la mano de obra, sino el resultado de los negocios,
es decir, las utilidades como fuente de financiamiento.
La reforma en materia de
financiamiento, tiene que resolver la insuficiencia de recursos para determinadas
prestaciones y servicios y decidir qué sistema financiero es el más adecuado
para mantener la economía de los programas. En los países donde se ha logrado
extender la cobertura, se ha trabajado basándose en un fondo estatal vía
impuestos adscritos a fines de la seguridad social, y un fondo comunitario
distinto al del Estado.
La AISS en su 25° Asamblea
General[9],
ha señalado que "El futuro de la
seguridad social ya no puede garantizarse simplemente a través de un nuevo
aumento de las tasas de cotización o por mero reajuste del derecho a las
prestaciones. Los reajustes técnicos ya no parecen ser suficientes. La presión
por el cambio es evidente en todas las ramas de la protección social, pero las
proposiciones de llevar a cabo las reformas más radicales son particularmente
importantes en los campos de los seguros de asistencia médica y de las
pensiones de vejez".
6.
Problemas y soluciones del actual sistema.
La seguridad social en América
Latina y el Caribe ha sobrevivido gracias al esfuerzo de trabajadores y
empleadores y a pesar del Estado. Los recursos de la seguridad social fueron
objeto de los apetitos políticos del Estado, que en muchos casos fueron
utilizados en aspectos ajenos al desarrollo de la seguridad social. Esto quiere
decir, que los Estados de América Latina no han sido protagonistas del
desarrollo de la seguridad social, sino elementos retardatarios de su
crecimiento.
La mundialización de la
economía y el incremento de la competencia internacional son factores que han
debilitado la protección social. Se ha llegado a considerar, equivocadamente,
que el crecimiento económico es incompatible con el desarrollo de la seguridad
social, al extremo de afirmar que "A menos protección social mayor
desarrollo". Felizmente, esta situación ha sido controvertida con lo que
ha sucedido en países como Alemania y el Reino Unido. En efecto, en Alemania,
con mayor protección social que en el Reino Unido, el desarrollo económico ha
sido mayor que en el segundo.
Los problemas en los países
americanos son de carácter económico, debido al envejecimiento de la población
y a la reducción de los trabajadores cotizantes, por el crecimiento del
desempleo y las reformas laborales que se vienen implantando. Existe, pues, una
brecha financiera que requiere de una pronta solución.
El objetivo principal de la
reforma de los esquemas de seguridad social ha sido evitar el desequilibrio
fiscal que se produjo en tanto se encontraba bajo la administración estatal, y.
más aún garantizar el mantenimiento permanente del poder adquisitivo de las
pensiones. Dado el tiempo transcurrido y teniendo en cuenta los diferentes
estudios que se han efectuado, no es posible aseverar que las reformas sean
soluciones adecuadas. Así, por ejemplo, tratadistas como John Williamson y Fred
C. Pampel se preguntan si ¿en las naciones en desarrollo tiene sentido la
privatización de la seguridad social?. Incluso sostienen que en muchos países,
reformar los regímenes públicos de pensiones tendría más sentido que
sustituirlos por otros privatizados[10].
Autores como Stanford G. Ross, llegan a sostener que de no formularse las
reformas urgentes en los sistemas privatizados, los efectos pueden ser más
perjudiciales.
No debe existir un solo país
en el mundo que no haya tenido inconvenientes en la recaudación y
administración de los aportes. El mayor problema lo encontramos en la evasión
de las mismas, incumplimiento del pago íntegro de las aportaciones, desaparición
de empleadores, que nunca cumplieron con entregar los aportes a la seguridad
social. Es decir estamos frente a un problema administrativo sin solución. Tales
problemas se han trasladado a los regímenes privados de pensiones, en los que
se aprecian incumplimientos de casi un 50 %.
El tema de las “Clausulas
sociales”, que no viene hacer sino incorporación de acuerdos comerciales que
aseguren un mínimo de protección social, en las diferentes comunidades nacionales,
para evitar el dumping social. Este es un problema muy serio, en razón de la
disparidad entre el nivel de dos clases de economías distintas; la pobreza de
una, frente al crecimiento de la otra.
Instituciones como la OIT, han
propuesto la intromisión de la denominada “Carta
Universal de la Seguridad Social”, que vendría hacer un acuerdo en el que
se establezcan condiciones mínimas de seguridad social, que deban respetar los
acuerdos internacionales de comercio, tal como el Convenio 102 denominado “El
de la norma mínima de seguridad social”.
Es necesario una rigurosa evaluación
de los efectos de la reforma de la legislación laboral y de seguridad social. De
esta manera, pueden mejorarse aquellos aspectos de nueva normatividad que no
hayan producido los resultados esperados y puedan tomarse las medidas
necesarias para un mejoramiento de la seguridad social.
[1] Viviane Forrester. El horror
económico. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires, Agosto 1997. pág. 28 al
30.
[2] “Doctrina y práctica en la reforma de las pensiones de
seguridad social”. Revista Internacional de Seguridad Social, Vol. 53. Num.2.
Abril-Junio 2000, pág. 5.
[3] Carmelo Meza- Lago. “Análisis comparativo
de la reforma estructural de pensiones en 8 países americanos: descripción, evaluación
y enseñanzas”. Universidad de Miami. Mayo de 1997 (documentos de trabajo).
[5] The World Bank Atlas 1995. en Relaciones industriales y
recursos humanos en América Latina, Fidap. Buenos Aires 1995, pág. 26.
[6] Puede verse. Stanford G. Ross. op. cít. Pág.
23 y 24. H. Shah, Toward better regulatión of private pension funds (Documento
de trabajo del Banco Mundial 1-8-337). Banco Mundial, Washington, DC. 1998.
[7] La Declaración Universal de los Derechos Humanos fue
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1948.
Esta misma adoptó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, en diciembre de 1966. La Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre fue acordada en Bogotá en mayo de 1948.
[8] Carlos Martí Buffil. "Síntesis de la problemática de
la política de seguridad social". VI Congreso Peruano de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de San Marcos. Lima. 1996.
Addenda, pág. 65.
[9] "La seguridad social en
el decenio de los 90: Los imperativos del cambio". Informe del Secretario
General. Revista Internacional de Seguridad Social 2196. Pág. 7.
[10] John
B. Williamson y Fred C. Pampel, ¿En las naciones en desarrollo tiene sentido la
privatización de la seguridad social?, Revista Internacional de Seguridad
Social, impresa en Argentina. 4/98.
