LINEAMIENTOS PARA
AMPLIAR LA SEGURIDAD SOCIAL
Francisco
JAVIER ROMERO MONTES
En:
Trabajo y Seguridad Social, Estudios Jurídicos en Homenaje a Luis Aparicio Valdez
(2008)
SUMARIO: 1.
Planteamiento del problema. 2. El enfoque equivocado. 3. La reforma inadecuada
4. La actitud del Esta-do. S. Problemas inherentes al modelo del sistema. 6. La
so-lución que proponemos. 7. La estrategia del financiamiento. 8. Seguridad del
financiamiento. 9. La seguridad social en otros países.
1.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La seguridad social es un
sistema constituido por un conjunto de medidas, mecanismos o estrategias para
prevenir las contingencias sociales, o afrontar la consecuencia de estas en el
caso que sobrevengan. Esas contingencias a las que están expuestos los seres
humanos son entre otras, la enfermedad, la maternidad, el accidente, las cargas
de familia o simplemente el estado de pobreza.
La seguridad social es un
medio de protección que el hombre ha creado, y que ha evolucionado desde un
esfuerzo individual, como el ahorro de bienes, hasta las formas organizadas
colectivamente. En 1880 el Canciller Bismarck creó la primera forma de
protección social mediante el seguro social obligatorio que comprendía a toda
la ríase asalariada de Alemania.
El seguro social obligatorio
tenía un financiamiento contributivo que consistía en un aporte que el
empleador descontaba a sus trabajadores, de sus salarios, a los que se sumaba
el aporte que también hacían los empleadores, y conjuntamente con el que
correspondía al Estado se entregaba a la entidad que administraba el seguro
social obligatorio y que servía para pagar las prestaciones de los
trabajadores, víctimas de las contingencias sociales.
De esta manera se constituía
un fondo de dinero colectivo y solidario, que servía para financiar los gastos
que originaban los percances sociales y el pago de los gastos administrativos
que conllevaba la administración del sistema.
Esta idea fue muy bien
recibida por los Estados y comunidades nacionales, divulgándose rápidamente. Al
parecer, a fines del siglo XIX, la clase trabajadora que había producido la
Revolución industrial se vio protegida frente a las contingencias sociales.
Tratadistas como Dupeyroux[1] sostienen que la primera
causa de la idea de Bismarck es de orden racional, en la medida que las
personas que obtienen su único ingreso por la prestación de su trabajo se
encuentran en una posición de inseguridad, cuando ya no pueden trabajar debido
a la enfermedad o a la vejez, etc.
Por otra parte, la clase
obrera en el siglo XIX vive un gran estado de miseria, sin ninguna ley social;
luego, existió una relación lógica entre la inseguridad de estos trabajadores y
la necesidad de remediarla. En la actualidad, en los países subdesarrollados no
son necesariamente los trabajadores la clase más pobre. De esta manera, las
legislaciones sobre d seguro social obligatorio, se aplican a los asalariados
no por razones económicas o sociales, sino porque es más fácil adaptar las
reglas del seguro social obligatorio, al grupo de los asalariados.
Aquí está la esencia del
problema. Los regímenes contributivos creados por Bismarck, que se aplicaron en
los diferentes países europeos en el siglo XIX, no sirven como vías de solución
en la actualidad. En donde impactan con más fuerza las necesidades de pobreza y
las serias deficiencias económicas, no es la clase asalariada, sino la
población que no tiene empleo o que tiene empleos informales. Esta población no
está comprendida en el seguro social obligatorio, que predomina en América
Latina y otros países subdesarrollados, justamente porque no pueden adecuarse
al pago de la contribución.
En consecuencia, el seguro
social de estos países no cumple con los retos y objetivos que los problemas
requieren debido al inadecuado financiamiento, es por eso que en los países
donde la seguridad social comprende, además de los asalariados, al resto de la
población, el financiamiento ha dejado de ser exclusivamente contributivo para
establecer un nuevo modelo de financiamiento, cuyos ingresos no vienen necesariamente
del pago de aportes.
Por lo tanto, es necesario
crear un nuevo modelo financiero que nos ayude a proteger a la población que
realmente lo necesita. De lo contrario, el seguro social seguirá siendo
inadecuado, fragmentario, insuficiente, y sobre todo dejará de cumplir su rol.
En otras palabras, el remedio tiene que estar dirigido a curar los males, lo
que no sucede en la actualidad, ya que el seguro social no es una solución a
esos problemas. Demás está en seguir manipulando el sistema actual si sabemos
de antemano que no nos conducirá al objeto que la población espera, que es
tener seguridad social.
Decimos que el seguro social
es inadecuado porque no cumple con sus fines de ser un medio de desarrollo de
la comunidad. Un país con una población enferma, lejos de avanzar, retrocede.
Es constante el reclamo de los asegurados respecto a sus prestaciones de salud
y pensiones. Las primeras, cada día son menos integrales, lo que significa que
no solucionan los problemas que se derivan del quebrantamiento de la salud. En
otros casos. no son oportunas, en la medida que se otorgan tardíamente. Es por
eso que la mayoría de asegurados enfermos no recurren al seguro social, sino
que resuelven su problema de salud por su cuenta y riesgo, no obstante que el pago
del aporte es obligatorio.
Por otra parte, el seguro
social peruano es fragmentario porque solo cubre a los trabajadores
asalariados, formalmente registrados, dejando de lado a los trabajadores
informales. Igualmente debe señalarse que el seguro social solo protege a los
trabajadores urbanos, dejando al margen a los asalariados del campo y demás
población campesina.
Finalmente, el seguro social
es insuficiente, en la medida que no es integral. Es decir, no satisface todas
las exigencias. En tal sentido, el monto de las pensiones no alcanza a
financiar las necesidades fundamentales de los pensionistas, situación que los
coloca en un estado de pobreza, a pesar de que cuando laboran se les grava la
totalidad de su sueldo, para brindarles cuando se retiren una pensión con un
tope máximo que resulta ridículo, si se tiene en cuenta que pagan sus aportes
sobre la totalidad de sus sueldos.
2.
EL ENFOQUE EQUIVOCADO
Como vimos en el punto
anterior, el seguro social obligatorio implantado en Alemania por Bismarck se
caracteriza por ser contributivo. Esto significa, que existían los aportes
económicos que hacían los trabajadores, los empleadores y el Estado. De esta
manera, se lograba crear un fondo colectivo de dinero solidario que se
utilizaba para financiar las prestaciones cuando las contingencias previstas se
presentaban.
Vimos también las afirmaciones
del profesor francés Dupeyroux, quien sostiene que cuando surgieron las leyes
del seguro social en Alemania, la clase asalariada era la más pobre, existiendo
una relación lógica entre la inseguridad de esta clase y la necesidad de
remediarla. En los países subdesarrollados actuales, los asalariados no son
necesariamente la clase más pobre, de manera que estas legislaciones se aplican
a los asalariados no por razones enteramente económicas o sociales, sino porque
es más fácil adaptar las técnicas de la responsabilidad y de los seguros al
grupo de los asalariados. Esa es la razón para que en la actualidad, muchos
asegurados no acudan a los servicios de la seguridad social, sino que opten por
otros sistemas de carácter privado que muy bien pueden abonarlos, a pesar de
ser asegurados del sistema del seguro social obligatorio.
A esto hay que añadir que los
trabajadores a los que se les aplica el sistema contributivo, son
fundamentalmente del ámbito urbano, dejando de lado a los trabajadores del
campo, a los desempleados, a los informales y a los independientes.
Estas son las razones para que
la cobertura sea minoritaria e injusta. Minoritaria, porque la cobertura a nivel
latinoamericano ni siquiera cubre la totalidad de la PEA. Así, por ejemplo, en
países como Argentina, Chile y Uruguay, que tienen la más alta cobertura, solo
se alcanza a cubrir el 80% de la PEA. En países como México, el 38%; en
Colombia, el 35% y en el Perú, escasamente el 30%. En otros países como
Bolivia, el 12%, y en El Salvador, el 23%. Esto equivale a un porcentaje que
oscila entre el 20% y el 30% de la población total. Estos porcentajes pueden
ser menores cuando se habla de una cobertura real y no meramente legal[2].
Pero la protección no
solamente es minoritaria, sino injusta, porque el grueso de la población no
protegida de alguna manera hace posible la existencia del seguro social, al
cual contradictoriamente no tiene acceso por no tener calidad de trabajadores
asalariados. Esta información está basada en la constatación de que los puestos
de trabajo existen en la medida en que la población consume productos y
servicios producidos por los asalariados.
Se aprecia pues claramente que
la actual seguridad social en la mayoría de países latinoamericanos es de tipo
eminentemente laboral, es decir, está dirigida a brindar protección a los
asalariados. Es por eso que esta materia, en muchos países, se sigue estudiando
como un apéndice del Derecho del trabajo, sin tener en cuenta que para otros
países que se alejaron del modelo contributivo, la seguridad social es un tema
que concierne a la totalidad de la población. En esa medida la seguridad social
es una disciplina que ha adquirido autonomía y difiere mucho del modelo tradicional
que implantó el Canciller Bismarck.
Hoy lo que las comunidades
tratan de implantar es una seguridad social para todos y por lo tanto sus
esfuerzos se encaminan hacia eso. Esta tarea tiene un carácter político y
corresponde al Estado encauzarla. El financiamiento, no cabe duda, vendrá del
pueblo. La medida política consiste en encontrar el camino para lograr tal
propósito, pero con resultados inmediatos en beneficio de la población. Ese es
el enfoque correcto de una reforma de la seguridad social. El pleito o la
lucha, por ver quiénes se benefician con los aportes de los asalariados, es un
asunto del pasado que en nada contribuye al establecimiento de una seguridad
social encamina-da a los que más necesitan. De manera que la reforma de la
seguridad social debe ser enfocada con ese criterio. Ese es el camino que han
seguido los países que han hecho de su sistema un medio de desarrollo.
3.
LA REFORMA INADECUADA
Cuando nos percatamos que el
seguro social obligatorio que creó Bismarck era insuficiente, se habló de una
reforma de la seguridad social que se inicia en Chile, pero partiendo de un
enfoque equivocado al que hemos hecho referencia, acompañado de un propósito
por darle a las contribuciones del seguro social un fin distinto a los de la
seguridad social. El error en el enfoque no tuvo en cuenta la dimensión del
problema y se insistió en un modelo congelado que no solucionaba el problema
central, que era a los más necesitados.
La reforma destruyó la
solidaridad; cada quien debía resolver sus problemas de insuficiencia, que
originaban los riesgos sociales, que son propios no solo de los trabajadores
sino de los que no cuentan con un puesto de trabajo. Como lo dice el dicho
popular, "cada quien debe bailar con su propio pañuelo". Quien tuvo
más suerte en la vida no tiene por qué apoyar a los desfavorecidos. Es decir,
en nombre de la seguridad social se proclama la antítesis contra la misma, lo
que significa poner el mundo al revés.
En adelante no existirá el
pacto generacional, mediante el cual los trabajadores activos financien con el
pago de sus aportes las prestaciones de los trabajadores que ya no pueden
laborar. Con semejante procedimiento se desfinanció los sistemas de seguro
social, y el Estado tuvo que congelar la cuantía de las prestaciones, en
perjuicio de sus usuarios, quienes perciben pensiones y prestaciones de salud
totalmente insuficientes e injustas, en la medida que los descuentos que se les
hace a los trabajadores por concepto de cotizaciones comprende la totalidad de
los sueldos, pero ese criterio desaparece al momento de calcular la prestación
que es arbitrariamente diminuta, con lo cual se ha roto la reciprocidad que
debe existir entre el sueldo sobre el cual se calcula la contribución y el
monto de la pensión.
Está claro que la
"supuesta reforma de la seguridad social" no estaba encaminada a
resolver el problema de los necesitados sino por el contrario, a captar el
dinero de las contribuciones para destinarlos a fines distintos a los de las
prestaciones, propósitos estimulados por entidades como el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional. Es por eso que las AFP, en la actualidad, se
jactan de las cantidades de dinero que captan de los aportes de los
trabajadores, pero no pueden decir lo mismo de las pensiones que otorgan. El
régimen privado de pensiones no ha sido capaz de establecer una pensión mínima,
recurriendo al Estado para que lo subsidie con el dinero de todos los peruanos.
Demás está decir que en
materia de pensiones, millones de peruanos no tienen ningún respaldo en su
vejez. Lo contradictorio está en que a pesar de haberse incrementado la
población, la cobertura de los sistemas de pensiones disminuyó con las
políticas neoliberales de los años noventa. Tal como sostiene Pedro Franke en
su artículo publicado el 28 de enero del presente año en el diario La
República, el porcentaje de afiliados al sistema de pensiones se ha reducido de
un 40% de la PEA en 1991 a menos del 20% de aportantes en la actualidad.
Esta reducción se debe a
varias circunstancias, dentro de las cuales podemos citar: el impacto que
produjo la privatización de las pensiones que hizo perder la confianza en la
seguridad social. El trabajador se sintió desprotegido. Su desesperación le hizo
ver que el sistema solidario de pensiones había colapsado por mandato de la ley
de privatización.
El alto costo del nuevo
sistema, la falta de garantía real del Estado, la carencia de información a los
asegurados, sin ninguna injerencia en la decisión de las inversiones que se
hacen con el dinero de los aportes; y la ausencia total de la solidaridad que
fue remplazada por la individualidad, persuadió a los trabajadores de que la
evasión del sistema era la medida más conveniente. A eso hay que añadir que esta
reforma inadecuada encareció la seguridad social, al haberse implantado sin
cálculo actuarial alguno, lo que origina una obligatoriedad que priva a los
trabajadores del consumo presente de sus necesidades fundamentales.
Esto dio lugar a que en forma
arbitraria se fijara las tasas de aportación, añadiéndose un nuevo concepto que
son las comisiones que se calculan sobre la totalidad de los sueldos de los
asegurados, no obstante que las Administradoras de Fondos de Pensiones solo
administran el monto de los aportes. Esto ha permitido ingentes cantidades de
dinero, en beneficio de las citadas administradoras, que les brinda la
posibilidad de gastar cuantiosas cantidades en propaganda, al margen del poder
económico y político de las mismas, que últimamente han logrado que la pensión
mínima de los afiliados sea financiada con dinero del tesoro público al que
contribuyen todos los peruanos, ya sean o no asegurados.
Esta situación no se produce
en el Sistema Nacional de Pensiones, toda vez que la ONP solo toma para el
gasto administrativo un porcentaje del monto del aporte, sin recurrir a cobrar
una comisión sobre la totalidad del sueldo, como lo hace el Sistema Privado de
Pensiones. El siguiente ejemplo nos ayudará a comprender mejor esta
diferenciación: si un trabajador tiene un sueldo de cien soles, la ONP tiene
derecho a descontar el 13% como aporte, lo que equivale a trece soles. De esta
cantidad, la ONP puede tomar hasta un 10% para gasto de administración, el
mismo que ascenderá a un sol con treinta
centavos. En cambio, la AFP cobra como gasto administrativo, bajo el nombre de
comisión, hasta un 3% de la totalidad del sueldo, que equivaldría a tres soles,
esto es, más del 100% de lo que cobra la ONP.
4.
LA ACTITUD DEL ESTADO
Esta desprotección, que en el
fondo implica ruptura de valores que sí imperan en otros países, fue agravada
por la informalidad que genera el Gobierno a partir del año 1990 en lo que
respecta a la seguridad social. En efecto, al dictarse el Decreto Legislativo
N° 728 para llevar a cabo las reformas laborales, se dispuso que existieran los
convenios de formación laboral juvenil, así como la labor en prácticas
preprofesionales y el contrato de aprendizaje, cuyos beneficiarios fueron
excluidos de ser asegurados obligatorios. Lo mismo ocurrió con los servicios no
personales en el sector público. A esto hay que añadir los despidos masivos de
trabajadores asegurados cotizantes y su reemplazo por servidores no asegurados
y por lo tanto no contribuyentes al seguro social. Como lo señalamos, esa es
una causa de la disminución de la población cotizante del año 1980 a la
actualidad.
Además, se produjo un
congelamiento del sueldo mínimo vital, que constituye la remuneración mínima
asegurable lo que impide que el monto de los aportes se incremente.
También debe señalarse el
incumplimiento, por parte del Estado en su calidad de empleador, del pago de
aportaciones cuyos adeudos se han convertido en algo indeterminable.
También es bueno recordar la
condonación de adeudos a empleadores y trabajadores, respecto a las
aportaciones de la seguridad social, actitud a la que recurrieron algunos
Gobiernos, o en otros casos, disponiendo amnistiar a estos deudores.
Formulada la reforma, sobre
todo en el ámbito de las pensiones, el Estado hizo todo lo posible por
implementar el Sistema Privado de Pensiones y la política de los gobiernos,
desde el año 1990 ha sido la de beneficiar a ese sistema dictando disposiciones
y aplicando medidas con el fin de destruir el sistema de seguro social.
En otras palabras, tanto el
Estado como el Sistema Privado de Pensiones, identificaron sus propósitos por
llevar el producto de los aportes al ámbito de los negocios privados, no
obstante que eran conscientes de la destrucción del seguro social. Desde
entonces los asegurados han visto con desconfianza el aspecto previsional. A
eso, hay que agregar el alto costo del sistema privado, que supone que los
aportantes tienen a este sistema como un medio coercitivo que obliga a
sacrificar a los trabajadores sus necesidades presentes por un ahorro
obligatorio que sobrepasa sus posibilidades económicas.
5.
PROBLEMAS INHERENTES AL MODELO DEL SISTEMA
La formalidad, para ser
aportante al seguro social pasa por estar registrado en el libro de planillas,
en este aparecen solo los que están ligados por una relación laboral al
respectivo empleador. El incumplimiento a esta formalidad se manifiesta en
determinadas formas, tales como:
a.
La informalidad absoluta
La informalidad absoluta se da
cuando el empleador omite llevar el libro de planillas simplemente porque desea
ser informal, con lo cual deja de pagar sus aportaciones para las prestaciones
de salud. No son pocos los empleadores que descuentan al trabajador le
descuentan su aporte para las pensiones, pero como es informal, se apropian
indebidamente de las mismas. En otros casos, trabajadores y empleadores
acuerdan no aportar ni para las prestaciones de salud, ni para las pensiones,
contraviniendo de esta manera al carácter obligatorio que tienen los aportes.
b.
La simulación en la prestación de servicios
Esta es otra forma frecuente
de informalidad. Consiste en aparentar que la prestación de servicios no
conlleva subordinación o dependencia, sino que se trata de una relación
regulada, no por el Derecho de trabajo, sino por el Derecho civil. Tal sucede
por ejemplo, cuando se le exige al trabajador que presente una factura, que
puede servir para reflejar una locación de servicios o una locación de obra, a
pesar de existir oculta una relación laboral. Lo mismo sucede en el sector público
en el caso de los servicios no personales, los cuales tratan de hacer ver que
los servicios que se prestan no son personalísimos y por lo tanto quedan
liberados de las contribuciones al seguro social.
Resulta entonces frecuente que
los empresarios, por liberarse del pago de aportaciones, busquen formas de
contratación diferentes al contrato de trabajo.
c.
La informalidad relativa
En este caso los empleadores
sí cuentan con el libro de planillas, pero no todos los trabajadores están
registrados. También es frecuente registrar a los trabajadores con
remuneraciones inferiores a las que realmente perciben, apareciendo solo con la
remuneración mínima legal que a la vez es el mínimo asegurable.
d.
La evasión del pago de aportes
En los casos de informalidad
antes referidos, lo que se busca es evadir el pago de aportes, simplemente
porque los trabajadores desconfían de la eficacia del sistema. A esto hay que
añadir el alto costo de los aportes y de sus gastos administrativos, los que
fueron fijados sin ningún cálculo actuarial.
Esto es lo que se llama en la
seguridad social ir contra el principio de universalidad, que es importante en
el financiamiento de las prestaciones, en la medida que es vital para mejorar
la calidad de la prestación y para que el costo, por cada asegurado, sea menor.
e.
La falta de control y fiscalización de los fondos
Los sistemas de pensiones y
también los de salud dan lugar a la formación de fondos de reserva que es
necesario invertir. El fondo de reserva es un ahorro que hace un sistema de
seguridad social, después de financiar las prestaciones y los gastos
administrativos, y están destinados a eventualidades no previstas.
Este es uno de los puntos
débiles del sistema. Las inversiones de estos recursos no han sido debidamente
invertidas, ni su rendimiento ha sido fiscalizado adecuadamente. En efecto,
cuando se invirtió este dinero no se tuvo en cuenta la seguridad del valor real
de las inversiones, ni se buscó la mayor rentabilidad posible. Tampoco se
garantizó el equilibrio financiero de los sistemas.
En muchos casos estas reservas
fueron tomadas por el propio Estado, sin control alguno, originando cuantiosas
deudas, cuyos montos en la actualidad resultan difíciles de determinar. En
otros casos, estos fondos de reserva fueron objeto de la corrupción por parte
de la actividad privada. En conclusión, mediante estas formas el dinero fue
destinado a fines distintos a los de su creación, con el consiguiente perjuicio
para los asegurados, sobre todo en el campo de las pensiones.
f.
Obstaculiza el crecimiento del trabajo dependiente
El financiamiento de la
seguridad social mediante el aporte bipartito o tripartito, para los
empleadores, encarece el costo de la mano de obra. Consecuentemente, consideran
que el seguro social penaliza el empleo del factor trabajo deprimiendo así su
demanda, tratando de reemplazarlo por el trabajo robotizado. Esto impulsa el
desempleo desde un punto de vista social, y hace que se produzca una mayor inversión
en tecnología.
De esta manera, el sistema
contributivo imperante desmotiva al empleador a crear puestos de trabajo, por
considerar que en la medida que cuente con más trabajadores, mayor será la
carga que tenga que soportar. Por eso se dice que el empleo formal tiene un
sobrecosto laboral. En otras palabras, la creación de un puesto de trabajo
viene con un gravamen impuesto por la ley[3].
g.
Complejidad administrativa
La complejidad administrativa
de este sistema le impide afrontar los problemas relativos al registro de los
empleadores y de los asegurados, recaudación de aportaciones, cobranzas de las
mismas, determinación de los derechos, inversión de sus reservas y el control
de su rentabilidad, todo lo cual hace posible el mal manejo y la ineficacia de
las prestaciones.
6.
LA SOLUCIÓN QUE PROPONEMOS
Analizadas las circunstancias
anteriores, vemos que la forma de financiamiento del que depende el sistema
contributivo no funciona. No puede haber una seguridad social basada en el
trabajo asalariado formalmente. Los empleadores consideran que encarece la mano
de obra, razón por la cual no crean puestos de trabajo. En el Perú está vigente
el Decreto Legislativo N° 728, por el que se pretendió fomentar el empleo en la
década de los noventa, pero con resultados negativos en dicho ámbito. De la
misma manera se aprecia que la demanda de mano de obra no crece; por el
contrario, se ha reducido debido a que los empresarios han sustituido tal
demanda con tecnología que implica reducir la cantidad de trabajadores.
En consecuencia, sobre las
remuneraciones no puede recaer el peso de las contribuciones de la seguridad
social, que en el caso del Perú llega a un 25% del salario. Por lo tanto, se
debe cambiar el financiamiento del actual modelo, para que nos permita cumplir
los siguientes objetivos:
• Protección de la totalidad
de la población.
• Que redistribuya mejor la
riqueza.
• Que cuente con la seguridad
de su financiamiento.
• Que reconozca la seguridad
social como factor de desarrollo.
• Que establezca niveles de
protección.
7.
LA ESTRATEGIA DEL FINANCIAMIENTO
Los recursos financieros que
tiene un Estado se originan en la capacidad económica de sus habitantes. De
manera que cuando la población cuente con recursos, el Estado será rico. Por el
contrario, de no ser esta la situación el Estado será pobre. Consecuentemente,
un Estado es el ente que determina qué es lo que grava y en qué se gasta el
producto de los tributos.
Por lo general, los Estados
suelen gravar directamente los resultados de la rentabilidad de la gente, tal
es el caso del impuesto a la renta, que permite establecer el tributo en forma
proporcional de acuerdo con la renta que obtiene el contribuyente. En este caso
queda obligada la población con mayor capacidad contributiva. Pero también se
da el caso del impuesto indirecto que recae sobre el consumo que hace la
persona, que en el caso de Perú se denomina Impuesto General a las Ventas (IGV)
y en otros países se denomina Impuesto al Valor Agregado (IVA).
La forma de financiamiento del
sistema no contribuye a una correcta redistribución de la riqueza. Si bien las
aportaciones se determinan sobre la base de los montos remunerativos de los
trabajadores, estas no se redistribuyen como renta nacional. Las contribuciones
significan un valor agregado que tienen que pagar los consumidores del producto
o servicio que produce el trabajador. Es decir, el sistema no logra desplazar
riqueza de los grupos con mayor capacidad contributiva, a las clases más
necesitadas.
El tema de la redistribución
de riqueza, a través de la seguridad social, implica el cambio de la forma de
financiamiento contributivo. En este aspecto, encontramos experiencias vigentes
de aquellos países que, abandonando el sistema bismarckiano, han evolucionado
hacia modelos que les ha permitido ampliar la cobertura. En tal sentido, como
afirma Américo Plá, la seguridad social contemporánea apunta a que la
protección sea costeada por la economía de la totalidad de los habitantes de un
país.
No cabe duda, que en el nuevo
sistema la estrategia tiene que ser distinta a la utilizada por el sistema
contributivo. El Estado se debe convertir en el factor fundamental, puesto que
la protección social es uno de sus roles principales. En el nuevo modelo, tal
como se ha hecho en otros países. la población vuelca sus recursos hacia el
Estado, para que este, a su vez, utilizando a los entes administrativos de la
seguridad social, devuelva tales ingresos en prestaciones, a la comunidad.
De esa manera, la seguridad
social se transforma en un adecuado mecanismo de distribución de la renta
nacional. Algunos países desarrollados dedican a tales fines hasta un 30% de su
producto bruto interno.
La utilización de esta vía es
más adecuada que la que se emplea en el modelo clásico de la seguridad social,
pero puede ser contraproducente, si no se adoptan criterios idóneos para la
captación de los recursos de la población, por parte del Estado.
Tradicionalmente, los mecanismos tributarios que utilizan los Estados, para
captar los ingresos de los contribuyentes, han consistido en gravar el consumo
o la renta, es decir, la creación de impuestos que añaden al valor de los productos
y que indirectamente lo abona la población al momento de adquirir los bienes.
La otra forma, es el impuesto que directamente grava de manera proporcional, la
renta de las personas.
Cabe entonces preguntarse, ¿cuál
de las dos formas impositivas resultaría más conveniente para el cumplimiento
de los fines de la seguridad social? Es claro que la financiación de estas, a
través de un impuesto al consumo, podría resultar contraproducente por su
efecto regresivo. En efecto, para el que tiene menos recursos implica un freno
al consumo indispensable para poder subsistir. Por otra parte, para clases
menos pudientes significa volcar a las arcas del tesoro público, una mayor
porción de sus ingresos, restándoles la posibilidad de un ahorro.
En cambio, para los que
cuentan con una mayor potencialidad económica, el impuesto al consumo será
menos significativo y con posibilidades de una mayor capacidad de ahorro[4].
Distinto es el efecto de un
sistema impositivo a la renta de una persona. En este caso, lo que se grava es
la riqueza, en forma proporcional y progresiva. De manera que el que más tiene,
será el que más impuesto abone. Consiguientemente, aquí si se produce un
desplazamiento de recursos económicos, de los que tienen un mayor potencial, en
beneficio de los que no cuentan con riqueza. Es decir, se experimenta una
efectiva distribución vertical.
No cabe duda que esta es la
forma más viable para el establecimiento de un sistema de seguridad social más
amplio, que puede permitir la transformación de la imposición al que más pueda,
en prestaciones para el que más lo necesite[5].
Nosotros consideramos que se
debe encontrar una combinación de ambas formas para lograr un adecuado
financiamiento.
8.
SEGURIDAD DEL FINANCIAMIENTO
Cuando se trata de distribuir
los recursos económicos públicos, mediante la respectiva asignación
presupuestal, los Gobiernos han mostrado una tendencia a posponer los gastos
destinados a rubros que tengan que ver con aspectos sociales, tales como
educación, salud, seguridad social, vivienda etc., priorizando aquellas
actividades que pueden expresarse mejor en resultados políticos, tales como
obras públicas.
Frente a esta eventualidad, si
bien el nuevo modelo de seguridad social, debe ser financiado con ingresos
suficientes para el logro de tal propósito, debe precisarse la fuente de
financiamiento, y su recaudación debe permitir que los recursos ingresen
directamente a la entidad encargada de su administración. En otras palabras,
las fuentes de financiamiento deben ser intangibles. De esta manera, se logrará
una seguridad económica de sus recursos que garanticen el otorgamiento de
prestaciones adecuadas, que fundamentalmente sean preventivas. Los organismos
internacionales que se preocupan, sobre todo de la salud, han expresado que el
mejor camino para los países pobres consiste en la prevención, cuyo costo es
menos oneroso que la medicina curativa.
9.
LA SEGURIDAD SOCIAL EN OTROS PAÍSES
En América Latina los países
se quedaron congelados en el modelo contributivo solo de los trabajadores
asalariados. En tanto que en los países de la Europa Occidental se han dado
avances importantes para universalizar la seguridad social. Así, por ejemplo,
en España el financiamiento descansa sobre tres niveles:
El primero, es de naturaleza
contributiva recogido del modelo bismarckiano y financiado principalmente con
las cuotas sociales.
El segundo nivel es de
naturaleza no contributiva, que financia los complementos de mínimos para
aquellos beneficiarios de pensiones contributivas, cuyas rentas no alcancen
determinados mínimos vitales; pensiones no contributivas para personas que, al
cumplir ciertos requisitos, no se encuentren dentro del campo de actuación de
ningún régimen contributivo de seguridad social. Igualmente, están en este
nivel las prestaciones en especie para determinados colectivos tales como
residencias de ter-cera edad, minusválidos, programas de integración social,
todos los cuales se financian con impuestos[6].
Finalmente, el tercer nivel
tiene que ver con la asistencia sanitaria a cargo del Sistema Nacional de Salud
que se financia con dotación presupuestaria derivada de impuestos. De esta
manera, la totalidad de la población española se encuentra protegida contra los
riesgos sociales que pueden acechar a una persona.
En los países de la Unión
Europea, las pensiones son de carácter universal, es decir la población en
general, mayor de 65 años, percibe una pensión. En lo que respeta a la
estructura de los sistemas, conviven unas pensiones de carácter universal no
sujetas a cotizaciones y un sistema de seguros sociales condicionados a
determinados periodos de cotización, según los tipos y los niveles de salariales.
También existen seguros complementarios al sistema público, de tipo voluntario,
gestionados por entidades privadas o por las propias empresas[7].
[1] DUPEYROUX, J.J.,
Consideraciones sobre la seguridad social-Conferencias dictadas, Centro
Interamericano de Estudios de Seguridad Social, México D.E, pp. 19 y 20.
[3] RASO DELGUE, Juan,
"Financiamiento de la seguridad social", en AA.VV, La seguridad
social en el Uruguay, 2° ed., Montevideo, 1991, pp. 20 y 119.
[4] Para una mayor información
sobre el tema, vide MARTEGANI, Pianola, "Nuevas estrategias para el
estudio de la seguridad social", en Revista Claeh, N° 26, Montevideo,
1983, p. 21.
[5] RASO DELGUE, Juan,
"Financiamiento de la seguridad social", en La seguridad social en el
Uruguay, 2' ed., Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1991, p. 128.
[6] PÉREZ GÓMEZ, José María,
"Las fuentes de financiación del sistema de seguridad social
español", en Reflexiones sobre la financiación de la seguridad social, N°
5, Universidad Autónoma de Estado de Morelos, México, 2006, pp. 1 y ss.
[7] MORENO ALVAREZ, Gloria, “La financiación
del Estado del bienestar europeo: el sistema de pensiones”, en reflexiones
sobre la financiación de la seguridad social, N° 5, Universidad Autónoma de
Estado de Morelos, México, 2006, pp. 75-85.
No hay comentarios:
Publicar un comentario