PRIVATIZACIÓN
Y OBLIGATORIEDAD DEL SEGURO SOCIAL
Francisco
Javier Romero Montes
Análisis
Laboral - agosto 1988
Dimensión del Problema
La seguridad social tiene
inconvenientes y problemas muy serios no sólo en los países pobres sino también
en los altamente industrializados. Se le acusa de no haber podido satisfacer
las aspiraciones de los asegurados. En otros casos, se pone en duda toda la
estructura sobre la que se ha levantado la seguridad social y por lo tanto se
pide un replanteamiento radical. Muy ligados a esta consideración están los que
sostienen que ya no es posible financiar el mejoramiento de la seguridad social
sin comprometer seriamente el desarrollo económico de los países.
Se aprecia así un contraste en
el comportamiento de los asegurados, quienes por una parte, protestan porque
las prestaciones no son suficientes, pero por otra, se niegan a pagar una mayor
aportación.
Esta caracterización del
problema que aqueja a la seguridad social aparece, con más amplitud, en el
informe que la OIT ha publicado bajo la denominación de "Seguridad Social
en la Perspectiva del año 2000". Sin embargo, frente a la magnitud del
problema, dicho informe no es partidario del desmantelamiento o desarticulación
de la seguridad social, ni de arrebatarle su carácter público.
En efecto, el documento de la
OIT concluye afirmando que no es conveniente como política general eximir de la
obligación de afiliarse a un régimen público, por el hecho de estar asegurado,
el trabajador, por su empleador, por un sindicato o una compañía de seguros
porque rompe la solidaridad, que es uno de los pilares de la seguridad social.
En consecuencia se recomienda a los países miembros que no se permita la exención
de afiliación a los regímenes públicos.
Subraya que recurrir al sector
privado no alivia en nada el problema de la resistencia a las contribuciones
obligatorias, y en realidad puede agravarlo, pues los gastos administrativos y
la capitalización completa que exige todo seguro privado, supone costos más
elevados. El seguro privado debilita la solidaridad nacional; los "buenos
riesgos" pueden asegurarse en condiciones favorables; los "malos
riesgos", obtienen condiciones desfavorables.
Si se tienen en cuenta estos
factores, continúa diciendo el informe, el fiel de la balanza se inclina
claramente contra el recurso a aseguradores privados, siempre que los regímenes
públicos se administren con eficiencia[1].
La seguridad social peruana no
está exenta de estas dificultades y de otras más, que le dan una imagen ostensiblemente
desfavorable, sobre todo en el campo de las prestaciones de salud. La población
que asiste a sus centros asistenciales no encuentra una atención adecuada por
parte de sus servidores.
El mal trato y la indolencia, de
muchos servidores del IPSS, es el resultado de la carencia de relaciones humanas
idóneas para una buena atención. El Seguro Social, como entidad, durante sus 50
años de existencia, siempre fue recipiendario de la clientela política de los
gobiernos de turno, sin ningún criterio de selección de personal.
Si se hubiera mantenido al
Seguro Social fuera de la injerencia de los partidos políticos y su autonomía
en el manejo fuera real, con toda seguridad hoy contaríamos con una entidad
sólida, no sólo en su economía sino en su eficiencia y prestigio.
Lamentablemente no fue así. Casi siempre sus más altas autoridades actuaron de
acuerdo a las indicaciones y presiones de sus respectivos partidos políticos y
muchas veces con un costo muy alto por los daños y perjuicios que se causan a
la entidad.
Hoy la seguridad social se
encuentra esquilmada y debilitada por el maltrato. Lo lamentable es que lejos
de dedicar esfuerzos para su recuperación y devolverle su rol protagónico, como
instrumento de protección frente a los riesgos sociales, se ha planteado su
desaparición, es decir se considera que el enfermo no tiene remedio y por lo
tanto hay que dejarlo morir.
¿Cuál es la solución
propuesta?
Se sostiene que el mal
servicio que brinda el IPSS se debe al hecho de tener la exclusividad en el manejo
de la seguridad social, constituyendo una especie de monopolio que, por no tener
competidor, no se preocupa por mejorar el trato de los asegurados.
Basándose en una
interpretación errónea del artículo 14° de la Constitución, se plantea que se
dicte una ley por la que se permita la desafiliación de los trabajadores
asegurados en el IPSS y que éstos constituyan cooperativas de seguros o que se
aseguren en cualquier entidad particular o pública existente o que se cree en
el futuro.
La solución propuesta
significa un retroceso considerable en la historia y evolución de los
mecanismos de protección. Equivale a volver a la etapa del seguro privado y las
mutualidades que tuvieron vigencia en el siglo pasado. Fueron precisamente las
limitaciones de estos sistemas que llevó al Canciller Bismarck, en Alemania, a
instituir el seguro social con afiliación obligatoria para todos los
empleadores y trabajadores.
Dentro de las técnicas
elementales de protección se ubica en un primer momento el mecanismo
asistencialista, a través del cual personas públicas o privadas, que disponen
de los medios necesarios, ayudan a los indigentes inspirándose en una idea de
caridad.
En un segundo momento, aparece
la técnica de la responsabilidad, basada en el principio de que si alguien ha
causado un daño a otro, debe repararlo. En este caso es necesario la existencia
de un tercero en la realización del daño, lo que no sucede en algunos de los
riesgos sociales, como es la enfermedad, la vejez, la maternidad, las cargas de
familia. De ahí sus limitaciones en el campo de la protección.
El tercer momento, está representado
por la técnica del seguro privado y las mutualidades que aparecieron en el
siglo XIX. Como afirma el tratadista francés Dupeyroux[2],
este mecanismo tampoco pudo resolver todos los problemas que plantean los
riesgos para los cuales no se puede emplear estas técnicas, tales como la
enfermedad o la vejez.
Como se sabe, en el seguro
privado, el precio de las primas se determina en función del valor de la cosa
asegurada y la probabilidad del riesgo. Por lo tanto, añade este tratadista,
cuando una persona desea asegurarse contra la enfermedad en una compañía de
seguros, las primas serán más altas cuanto más vulnerables sean las personas, y
quienes tienen más necesidad de protección, como los ancianos, que frecuentemente
sufren de enfermedades Incurables, no podrán pagar el precio de las primas. Por
otra parte los mecanismos de esta clase de seguro y el de la mutualidad, no
llegan a establecer una relación entre las primas y el ingreso del asegurado,
ya que éstas se calculan independientemente del ingreso.
Las limitaciones mostradas por
el seguro privado y las mutualidades llevó a la instauración del seguro social
obligatorio para todos los asalariados. Como éstos no pueden solventar el costo
solos, surgió la idea de que los empleadores pagaran una parte de los gastos.
Nacen así los seguros sociales obligatorios, financiados por una doble cotización
que garantiza al trabajador un ingreso, que sustituye a su remuneración, cuando
éste ya no puede trabajar debido a la enfermedad, a la invalidez o a la vejez.
El seguro privado y las
mutualidades tuvieron vigencia en el Perú como mecanismos de protección contra
los riesgos, pero debieron ceder también el paso a técnicas más avanzadas como
el seguro social obligatorio. Hoy existe una nueva expresión que se denomina
"seguridad social" que debe amparar no sólo al trabajador sino también
a su familia; no sólo a los asalariados sino a toda la población. Así lo dice
por lo demás la Constitución. Volver a etapas ya superadas significa frustrar
las expectativas y esperanzas de la población peruana.
¿Qué se conseguiría?
El seguro social está basado
en el principio de la solidaridad, según el cual todos aportan en proporción al
monto de sus remuneraciones, para recibir, cuando el riesgo se produce,
prestaciones de salud iguales. En la medida en que mayor sea la población
cotizante, mayor será el ingreso por aportaciones y las prestaciones tendrán un
costo menos significativo para cada asegurado. Por otra parte, existirá una
mejor posibilidad de que las prestaciones sean más completas e integrales.
Aquí esta la razón de por qué
las prestaciones que brinda el IPSS no tienen límite por razón del costo. A una
persona enferma se le brinda atención desde el inicio de su enfermedad hasta su
curación total o su fallecimiento. Tal es el caso de los pacientes de
insuficiencia renal que son sometidos a diálisis, o los hemofílicos, con
altísimo costo para el seguro. Lo mismo ocurre con los pacientes que son
enviados al extranjero cuando no pueden ser tratados en el país. Este es el
mismo criterio que impera en el tratamiento de los familiares del asegurado.
Gracias a la organización de
la seguridad social, la medicina en nuestro país ha logrado avances significativos,
tanto desde el punto de vista tecnológico como del profesional.
El seguro privado difícilmente
puede brindar prestaciones de esta magnitud a toda la clase trabajadora, toda vez
que sus objetivos y estrategia es diferente. Por otra parte, crear diversas
organizaciones de seguro por parte de los mismos trabajadores, en lugar de una,
significaría una dispersión de esfuerzos, y sobre todo encarecería las prestaciones,
las mismas que no podrían tener la magnitud de las que brinda en la actualidad
el IPSS.
Errónea Interpretación del artículo
14° de la Constitución
Quienes son partidarios del
desmantelamiento de la seguridad social, a cargo del IPSS, pretenden encontrar
en la Constitución el fundamento para sus propósitos. Citando fragmentariamente
el artículo 14° de la Carta se ha requerido al Parlamento Nacional para que
dicte una ley que haga viable el párrafo cuarto de dicho artículo que textualmente
dispone lo siguiente: "La existencia de otras entidades públicas o
privadas en el campo de los seguros no es incompatible con la mencionada
institución, siempre que ofrezcan prestaciones mejores o adicionales y haya
consentimiento de los asegurados. La Ley regula su funcionamiento".
La ley que se reclama,
posibilitaría que los trabajadores se desafilien del IPSS y, para la cobertura
de los riesgos sociales, podrían recurrir a otras entidades diferentes u
organizar ellos mismos sus mecanismos de protección, tal por ejemplo la
creación de cooperativas.
Al margen de los fundamentos
conceptuales y doctrinarios, el criterio antes expuesto es totalmente erróneo,
porque se basa en una interpretación fragmentaria y no integral del artículo
14° de la Constitución. Veamos cuál es el contenido completo del citado
artículo constitucional. El primer párrafo del mismo establece, en forma
categórica, que "Una institución autónoma y descentralizada, con
personería de derecho público y con fondos y reservas propios aportados obligatoriamente
por el Estado, empleadores y asegurados, tiene a su cargo la seguridad social
de los trabajadores y sus familiares. Dichos fondos no pueden ser destinados a
fines distintos de los de su creación, bajo responsabilidad".
El párrafo segundo del mismo
artículo agrega: "La Institución es gobernada por representantes del
Estado, de los empleadores y de los asegurados en igual número. La preside el
elegido entre los representantes del Estado".
Como se puede apreciar, el
precepto constitucional, basado en los principios de unidad, universalidad e
integración, vertebra una organización a la que deben afiliarse los
trabajadores, y aportar obligatoriamente no solo éstos sino también los empleadores
y el Estado.
Resultaría entonces inconstitucional,
si se dictara una ley que permitiera a los trabajadores desafiliarse del IPSS y
liberarse del pago de las contribuciones. El hecho de que el párrafo cuarto del
artículo 14° de la Constitución hable de "mejores y adicionales prestaciones"
y que además sea necesario el consentimiento de los asegurados, ha llevado a
pensar que se trata de una alternativa, es decir que la existencia de
"otras entidades" serviría para reemplazar al seguro obligatorio a
cargo del IPSS.
Consideramos que este criterio
no se ajusta al mandato constitucional, porque no es posible la interpretación
aislada del párrafo cuarto, sino dentro del contexto de todo el artículo 14° de
la Constitución, de donde fluye el carácter obligatorio del aseguramiento en la
entidad que, por mandato de la misma carta política debe tener a su cargo la
gestión de la seguridad social peruana, y que, en los actuales momentos no es
otra que el IPSS.
Pero al margen del contenido e
interpretación del dispositivo constitucional, existe una sólida doctrina y
principios que perfilan la seguridad social como un ente orgánico, cuya
naturaleza dominante es su carácter social y por eso mismo obligatorio y no
meramente potestativo. Cualquier intento de legislar, alejándose de esa
consideración, sería ir contra la esencia de la seguridad social.
En consecuencia, cuando el
párrafo cuarto del artículo 14° de la Constitución se refiere a la
compatibilidad entre la institución gestora y otras entidades públicas o
privadas en el campo de los seguros, lo hace en los términos de complementariedad.
Es decir que no existe impedimento para que, una vez cumplido con el seguro
social obligatorio, adicionalmente y si así lo desean los interesados, puedan
tomar otro tipo de seguro.
Como Recuperar el Rol de la Seguridad
Social
La seguridad social peruana se
encuentra en estos momentos, muy lejos de cumplir con sus propósitos debido a
los males que la aquejan. Pero creemos firmemente que la solución de los
problemas no consiste en la destrucción o debilitamiento de su entidad gestora.
Tampoco creemos que la
alternativa de la seguridad social sea la privatización. Todo lo contrario, es
necesario fortalecer al IPSS, erradicando definitivamente todos aquellos males
que a través de los años han impedido que cumpla con sus fines, sin excluir
posibilidades complementarias con el sector privado, en determinados casos. Por
eso, consideramos que es urgente adoptar las siguientes medidas:
Manejo autónomo del IPSS
Por mandato de la
Constitución, una institución autónoma tiene a su cargo la seguridad social de
los trabajadores y sus familiares (art. 14°). Esta autonomía jamás ha
funcionado.
En la práctica quien gobierna
a esta entidad no es su Directorio, hoy Consejo Directivo, sino el partido
político del gobierno de turno, a través de sus dirigentes, desde los más altos
hasta los muy subalternos. Si bien el precepto constitucional dispone que el
IPSS debe ser presidido por un representante del Estado, esto no debería
significar que éste se ponga al servicio de su partido, vulnerando la autonomía
que debe existir en su manejo.
De esta manera, los
presidentes del IPSS, junto con su equipo político de colaboradores piensan
casi siempre en cómo servir mejor a su partido que a la seguridad social. Al
fin de su mandato se marchan dejando cada vez más en ruinas a la Institución.
Si el gobierno del IPSS es
tripartito, las otras dos partes que son empleadores y asegurados, se entiende
que deberían ser corresponsables de la marcha y conducción de la seguridad social;
luego, su función no puede agotarse en la adopción de acuerdos, que en la
mayoría de los casos son el resultado de propuestas de su Presidente Ejecutivo,
interlocutor del partido político del gobierno en boga.
Creemos que los representantes
de los empleadores y asegurados deben ser personas, que a tiempo completo,
conduzcan, controlen y fiscalicen la marcha de la entidad. Sólo así se logrará
la autonomía en el manejo y se preservará a la seguridad social de la
injerencia de los partidos políticos.
Responsabilidad del Estado
El Estado debería considerar a
la seguridad social como un objetivo nacional, en la medida en que es un instrumento
insustituible para el logro del desarrollo del país. No es posible intentar el
progreso si los recursos humanos no se encuentran debidamente resguardados
frente a los riesgos de la enfermedad, la invalidez, la vejez, el desempleo,
etc.
En el Perú el seguro social
jamás mereció una consideración de esta naturaleza. Por el contrario, siempre
fue visto como una institución generadora de importantes recursos financieros,
apetecibles por la administración de los gobiernos.
El Estado nunca fue un contribuyente,
en su condición de tal, a la seguridad social, no obstante que los dispositivos
legales le obligaban a aportar. Como empleador, es el deudor más renuente al
pago de sus obligaciones. La deuda actual, por este concepto, es cuantiosa.
Pero ahí no se agota el comportamiento indebido del Estado.
Los inmuebles que el IPSS
tiene y cuya renta constituye fuente de financiamiento de las prestaciones, se
encuentran en una gran proporción en poder del Estado, con alquileres diminutos.
En otros casos, cuando no es el Estado quien usufructúa estos bienes de tal
manera, son los altos funcionarios estatales quienes se benefician.
Por lo tanto, es necesario que
el Estado cambie de actitud, pagando de inmediato su cuantiosa deuda por
concepto de aportaciones; que los alquileres por los bienes que tiene
arrendados sean adecuados. Igual comportamiento debe adoptarse con los
funcionarios públicos que son inquilinos del IPSS.
Responsabilidad de los Empleadores
Con gran sorpresa la opinión
pública se ha enterado, por boca del Presidente del IPSS, que esta entidad recauda
sólo el 30 por ciento de lo que debe cobrar por concepto de aportaciones. De
ahí que resulta incoherente que planteara el alza de la tasa de aportación.
Para algunos malos
empleadores, el pago de contribuciones al IPSS es lo último. Basados en la
ineficiencia de los procedimientos de recaudación y control del pago de
aportaciones, en unos casos evaden su obligación, quedándose incluso con la
parte que descuentan al trabajador. Después desaparecen o cambian de
denominación social, burlando definitivamente el pago, sin que el IPSS se haya
enterado de la existencia del deudor.
En otros casos, los
empleadores acumulan sus adeudos de tal manera que se les hace difícil el pago;
luego presionan políticamente para lograr dispositivos que hagan viables el
perdón de la deuda o que se otorguen facilidades para el pago con dinero
devaluado. El control eficiente por parte del IPSS del pago de aportaciones,
así como el cambio de comportamiento de los empleadores que incumplen su obligación,
es fundamental para la recuperación de la seguridad social.
La Desburocratización del IPSS
Cualquier solución que se dé
al problema de la seguridad social peruana tiene que pasar, necesariamente, por
la desburocratización y despolitización del IPSS.
En el Seguro Social existen
personas que, no sólo no trabajan, sino que estorban y dificultan la marcha
institucional. Definitivamente, es alarmante la cantidad de 45 mil servidores,
de los cuales 15 mil han ingresado durante este gobierno, constituyéndose en
una especie de golpe de gracia. Gran parte de la mala atención asistencial y
administrativa radica en el exceso de personal. Muchos servidores, para
justificar su presencia, establecen trámites innecesarios que dilatan los
procedimientos, con un costo social tan alto como es el descontento de los
asegurados y la mala imagen institucional.
Es urgente que se dicte una
disposición por el gobierno o simplemente por el Directorio del IPSS,
prohibiendo el ingreso de nuevo personal durante los próximos cinco años y que
las plazas de los trabajadores que se retiran, en la medida de lo posible, sean
suprimidas del presupuesto, y que los requerimientos de nuevos recursos humanos
se satisfagan mediante una racionalización del actual personal.
Capacitación del Personal
La injerencia de los partidos
políticos hizo posible el ingreso del personal del IPSS, sin ningún criterio de
selección. Esto ha traído como consecuencia el maltrato de los asegurados, por
parte de sus servidores.
No se puede negar que en el
IPSS existen, lamentablemente, servidores sin mística de servicio. No tienen
conciencia de lo que significa trabajar para la seguridad social; no están
dotados de la serenidad y capacidad para atender a la población asegurada; a
menudo se recurre al maltrato, que en muchos casos linda con la agresión. Todo
esto es imagen que se muestra ante la gente que paga por su atención y que día
a día ha ido generando el descontento, hasta conseguir que el IPSS sea una
entidad satanizada.
Constituye pues, entonces, una
tarea urgente, la rectificación, a través de la capacitación, del comportamiento
del personal de dicha entidad, para el logro de una mejor atención.
Revisión de dispositivos
legales
Es urgente, además, la
revisión de la normatividad relativa a las prestaciones, tanto de salud, como
de las pensiones, a fin de devolverle a éstas sus características
fundamentales, como son las de ser suficientes, oportunas e integrales. Con
beneficios que estén dotados de estos atributos, sin lugar a dudas, se conseguirá
que la población asegurada tenga confianza en la seguridad social. Su seguridad
social y no la de los gobiernos de turno.
[2] Consideraciones sobre la
Seguridad Social, en Cuadernos Técnicos Nº 3 del Centro Interamericano de
Estudios de Seguridad Social, México.
