SEGURIDAD SOCIAL
¿INDIVIDUAL O
SOLIDARIA?
Martin Fajardo Crivillero
Decano de la Facultad
Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
En: VI Congreso peruano
de derecho del trabajo y seguridad social-UNMSM (1996).
Desde los tiempos más remotos
de la civilización el hombre siempre ha buscado protegerse individual o
grupalmente en base a sus nociones innatas de seguridad y solidaridad. Es que
la seguridad le confiere la solidez y tranquilidad frente a las acechanzas
adversas de que suele ser objeto, cualquiera sea su nivel cultural o social. Suele
haber entonces seguridad individual, comunitaria o nacional, correspondiéndole
al Estado proporcionarla y garantizarla, dado que bajo el criterio de la
seguridad ciudadana suelen erigirse las mejores condiciones de vida, los
mejores niveles de vivienda, de alimentación y de producción, los que a su vez
conllevan al desarrollo nacional. Al Estado le compete también, en su fin
propiciador del bien común, promover y asegurar el desarrollo social y
económico como aspiración y destino final de la persona humana.
La Segundad Social viene también
impulsada por la necesidad de brindar seguridad y bienestar a la nación, siendo
estas categorías macro- políticas concomitantes e interdependientes entre sí,
puesto que el bienestar es el fin supremo, y la seguridad – no obstante ser fin
en sí misma- resulta ser condición para alcanzar el bienestar. La consecuencia
de ambos fines supone obviamente la determinación de objetos nacionales de
seguridad y objetivos de desarrollo, para cuyo efecto el Estado tiene que
desplegar tanto políticas y estrategias de seguridad como políticas y
estrategia de desarrollo.
LA
SOLIDARIDAD
La solidaridad viene ínsita en
la noción del género humano, por el sencillo hecho de que el hombre no puede
vivir aislado ni desprovisto de la acción correlativa de sus semejantes, hacia
quienes tiene el deber de amparar y el derecho de ser, a su vez, protegido
"Nadie es una isla, por completo, en sí mismo -dice John Donne-;... la
muerte de cualquier hombre me disminuye, porque estoy ligado a la humanidad, y
por consiguiente, nunca hagas preguntar por quién doblan las campanas; doblan
en ti”.
Es en la noción solidaria en
la cual se afinca la familia, la asociación, la nación, las asociaciones de
naciones, en búsqueda de un destino mejor y común. La Segundad Social tiene
este desiderátum al convocar a todos los miembros de la colectividad para
protegerse y desarrollarse mutuamente en base al esfuerzo conjuncionado de sus
miembros. Este es el mecanismo eficaz por excelencia que le inspira y permite
repartir las cargas y los beneficios, de acuerdo a las necesidades de cada uno
de sus miembros, y por eso la OIT, al referirse a la Segundad Social, dice que
se trata de una nueva expresión para un viejo anhelo.
El liberalismo del siglo
pasado puso fin a las instituciones embrionarias de la Seguridad Social, como
fueron los gremios, las asociaciones mutuales, las cofradías, y demás corporaciones
solidarias, y se le percibe nuevamente en estos días como especie de un viento
frio en cuya niebla se van mermando los postulados de la solidaridad y de la seguridad
que el hombre en todo el trayecto de su historia ha buscado y seguirá buscando,
no solo en procura de su promoción» sino también de su identidad con los demás
miembros de la colectividad.
PREVISION
INDIVIDUAL Y SOLIDARIDAD
La seguridad social, en su fin
de procurar protección y bienestar, siempre ha funcionado con orientación
preventiva, curativa y reparadora, en procura de esa noción de integralidad y
solidaridad. Si aquí nos referimos por separado a los conceptos de la individualidad
y de solidaridad es porque percibimos la tendencia de las políticas actuales de
querer potencial el seguro individual, de cuño de previsional, a cargo de
empresas particulares, e ir dejando de lado el seguro solidario, colectivo a
cargo del seguro social. Ello explica un poco la tendencia del mundo en actual
evolución e incontenible desarrollo de pasar, de las alternativas singulares, a
las acciones múltiples, en casi todas las actividades de la vida, inclusive en
materia de seguros sociales. Por ejemplo, hasta fines de los turbulentos 60 vivíamos
una especie de alternativas duales, en tanto que, aproximadamente, a partir de
1980 se abre el camino de una diversidad sin precedentes, caracterizada por una
amplia gama de posibilidades y valores dispares. V.g., hacia aquel entonces
papá trabajaba, mamá cuidaba de 2 a 4 hijos, los niños iban a la escuela, la
palabra de la persona mayor era venerada: se trataba del núcleo de la familia tradicional;
entonces, sólo podíamos escoger entre público o privado, trabajo o estudio,
bicicleta o automóvil, ciencias o letras (especie de trívium o cuadrivium),
creyente o ateo, era la época de los teléfonos negros, las bañeras blancas, los
cheques verdes. Ese mundo de alternativas radicales ya feneció debido a una serie
de explosiones vertiginosas que se han irradiado sucesivamente en miles de
formas entre nosotros, y que seguirán multiplicándose en el futuro, en una
especie de avalancha, de transformación e inconformismo, bajo el signo de la autonomía,
individualismo y libertad.
La citada familia tradicional
o agrícola ya casi no existe, pues ha sido víctima de una gran complejidad en
su integración y de irradiación de roles entre sus componentes: hoy existen las
parejas no casadas, las parejas que viven separadas, los papeles de sus miembros
se han trastocado, los cabezas de familia viven solos (solteros, ancianos,
divorciados) y son tan numerosos que el edificio básico de la sociedad
prácticamente son los individuos, no las familias nucleadas. Al incorporarse la
mujer al ámbito laboral, en cantidades sin precedentes, gran parte de ellas se
tornan en cabeza de familia. Entre la esfera del sector privado y el sector
público también se han erigido una serie de instituciones que disipan el
esquema tradicional de ambos, así como la estructura misma que, como religión,
teníamos de los poderes del Estado.
En las artes no existen escuelas dominantes miles de artistas y escuelas florecen
sin que aparezcan nuevos líderes que las canalicen lo cual contrasta con el
pasado, pues ahora hasta en el arte interpretativo hay una multitud de
opciones, ya sea en la música, literatura, arquitectura, danza, pintura, las
artes plásticas, etc., las formas han cambiado notablemente. En materia de
religión y creencias religiosas se diversifican las iglesias, templos,
mezquitas y locales de reuniones y ceremonias.
En la línea de alimentos y sus acompañantes sucede lo mismo. La televisión por
cable y vía satélite es otro síntoma de la multiplicidad de opciones en esta
época. La diversidad étnica nos revela también que hemos pasado del mito o rechazo
de la fusión étnica, a superar la diversidad racial y de cultura. De una u otra
forma, tenemos que admitir que la familia tradicional desapareció, la voz del
mayor de edad en el hogar (a veces la del abuelo se difuminó y ya no es
escuchada. El mundo de las alternativas limitadas o tradicionales fenece ante
el florecimiento y empuje arrollador de las actuales opciones múltiples,
signadas por la igualdad y prosperidad. El pedagogo americano, Ralph Tyler,
manifiesta por ello: "Usted, puede decir que está siendo educado si sus
opciones están aumentado, y, que ocurre lo contrario si están disminuyendo. Análogamente,
una sociedad puede decir que está desarrollándose si las opciones de sus
ciudadanos están aumentando".
Ante este panorama diversificador
¿podrá el Seguro social del año 1881 seguir parapetándose en sus viejos esquemas
bajo el amparo enteramente estatal, o debe también admitir el impulso
avasallante que imprimen las exigencias actuales en los mecanismos de
prestación de servicios?
PECULIARIDADES
NACIONALES
A nivel global, y sin
políticas de previsión completas a la vasta, puede decirse que la población ya
no está a la espera de ayuda del exterior o del Estado, con el sombrero en la
mano, pero que, de seguro, tampoco perderá su espíritu solidario, inmerso como
viene en su idiosincrasia histórica, que es lo valioso y rescatable en estos
tiempos de crisis.
El modelo nacional de
desarrollo que eligió el Perú hasta 1960 puso demasiado énfasis en el rol
protagónico del Estado cuyo modelo fracasó, al igual que el modelo de la
seguridad nacional, por lo que será necesario entonces iniciar el proceso de
reordenar nuestras proyecciones de desarrollo en base a otros patrones, para el
buen funcionamiento de la nueva Política Social, que incluye a la Seguridad
Social.
Vivimos a no dudarlo en un
medio social y económico bajo, carente de políticas de previsión, una ecología
plagada de sustancias peligrosas; salud, educación, vivienda y alimentación
deficientes; sin entablar una lucha organizada contra la pobreza, el desempleo,
la violencia, el transporte, el trabajo, el bienestar social. Claro está que
ello depende también de la escala de valores adoptada a nivel nacional que aún
no existe ¿Cómo arrostrar todo esto, con la serie de barreras internas que
además conjuran? Tal es el desafío a nivel estadual será necesario para ello
modificar costumbres y tradiciones arrastradas para fijar nuevas prioridades a
nivel general.
Otro desafío lo constituye la
mística integracionista, para un cambio de mentalidad que conduzca al cambio
social, con un plan regulador del Estado, teniendo en cuenta que la economía y
la empresa se globalizan, y que la fuerza laboral se desregula o flexibiliza en
consonancia con la competencia del mercado transnacional, habida cuenta que el
despliegue del capitalismo a escala transnacional es el que ha cuestionado el
estado de bienestar al considerar que se obstaculiza y frena el desarrollo.
A nivel de Seguridad Social,
la institución central se encuentra subordinada a la policía económica del
estado, alejada de los núcleos sociales, que es necesario superar privilegiando
el rol de los interesados en cada uno de los modelos del sistema; a su vez, las
políticas económicas se encuentran supeditadas al mercado global y a la
universalización de la economía.
La Seguridad Social en el Perú
es compleja y asistemática, con dispersión legislativa y carencia de
coordinación en el accionar de los regímenes generales, especiales, complementarios
y alternativos, que en total sobrepasan de 29. Los regímenes generales aparecen
marginados por el ente central y hay además diferentes seguros sociales para
los diversos sectores de trabajadores, esto es, seguros sociales de un virtual
corte ocupacional.
Habrá que orientar también la
mira por los gobiernos regionales que están en ciernes, a efecto de que se
consideren algunos mecanismos de protección social en su organización política.
De ahí pueden surgir nuevas formas de participación y control institucional,
tanto en los sectores populares como en la entidades gremiales vinculadas al
ámbito de la Seguridad Social. Si los procesos de democratización ahí se
profundizan se alcanzará un marcado desarrollo socio-económico y se iniciará la
reducción de la marginación social, cuya eliminación es otra de las propuestas
de la Seguridad Social.
EL SEGURO PREVISIONAL
Diverso es el concepto que en
la Seguridad Social se le da a la previsión, ya desde el punto de vista
etimológico (praevidare: ver, saber, conocer con anticipación), ya desde el
punto de vista político-social, o en su relación con la Seguridad Social.
Desde el primer punto de
vista, es al hombre a quien corresponde el ejercicio de proyectarse con
dirección hacia el futuro para que, cuando éste sobrevenga, no lo tome desprevenido.
Esta visualización y proyección en lo que de nosotros dependa toma el nombre de
prospección (la adivinación, la cartomancia, la astrología, la bola de cristal,
el espiritismo, la lectura de las líneas de la mano, del rostro, y toda la gama
de disciplinas esotéricas, que dan lugar a las profecías, hasta llegar a la
ciencia de la futurologia, la exploración sistemática del porvenir por
computadora, las estadísticas de siniestrabilidad, las tablas actuariales de
mortalidad, entre otras medidas de predicción científica, dan cuenta de este perenne
afán prospectivo del hombre). Y estarse preparado para el futuro, en aquello
que sea inexorable, es lo que se denomina previsión propiamente dicha.
Desde el punto de vista
político-social y "para la doctrina más aceptada -según Cataldi- previsión
social es aquélla que previene los efectos de la miseria mediante instituciones
especiales, en las cuales intervienen los propios interesados por medio del
ahorro, o sea sus aportes... La previsión social requeriría siempre un sistema
de capitalización de beneficios diferidos".
Pueden haber diferentes clases
de previsión, en términos, genéricos o, si se quiere, de modo convencional:
a) La previsión voluntaria e
individual constituida por el ahorro y el seguro privado, que encierran a la
vez un ánimo de lucro;
b) El mutualismo, el
cooperativismo y hasta el seguro social facultativo, en cuanto no atesoran ni
tienen fines lucrativos;
c) También tenemos a la
previsión obligatoria, solidaria o social, constituida por el ahorro colectivo
y administrado por el Poder Público.
Esta última no puede llevar a
confundir Previsión Social con Seguro Social ni menos con Seguridad Social.
En el ámbito positivo precisa
destacar las medidas que algunos países adoptan para conferir protección a sus
miembros, generalmente trabajadores, contra ciertas contingencias, mediante
Cajas Administradoras de Previsión. Esencialmente, el régimen de estas
instituciones constituye un sistema de ahorro obligatorio, a la cual los
trabajadores y/o sus empleadores pagan cotizaciones periódicas a una caja
determinada, donde se acreditan a una cuenta por separado para cada trabajador
sobre la que se pagan intereses, y cuando se producen las contingencias
previstas, tales como la vejez, invalidez o muerte, el trabajador o sus
supervivientes reciben bajo diversas modalidades la suma que figura en la
cuenta, con los intereses. También suele pagarse una parte de la cantidad que
figura en la cuenta, en caso de enfermedad. Cabe hacer notar que aquí no se hace
frente a los riesgos de manera colectiva y que no se aplica el principio
solidario del Seguro Social. Entre los países que mantienen Cajas de Previsión,
figuran Ceilán, Ghana, India, Kenia, Malasia, Nigeria, Singapur, Tanzania,
Uganda y Zambia. En Chile, Argentina, Perú y Colombia se han instituido las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) corno órganos de expresión del
Seguro Privado de Pensiones; otros países, como Bolivia, Ecuador, México y El
Salvador, tienen estudios y proyectos avanzados v en vías de aprobación.
Antaño la Previsión Social era
equiparable con el Seguro Social y fue simplemente una idea que cuajó
momentáneamente y que luego fue absorbida por la nueva idea de la Seguridad
Social, ya que al aparecer los primeros planes de la Seguridad Social ella fue
perdiendo carta de vigencia por la restricción del término y de su propósito
individualista o ególatra (que puede conducir a la insensibilidad y
envilecimiento) con relación a la amplitud y proyección social de esta Ultima.
De la misma forma piensan
Krotoschin, cuando dice: "La Previsión Social se ha ampliado en los
tiempos modernos hacia la Seguridad Social", y Etala, cuando afirma:
"Siendo la previsión uno de los medios utilizados por la Seguridad Social
(los contributivos) no pueden tener otra pretensión que la de servir como medio
o instrumento... Toca a la Seguridad Social determinar cuáles medios o
instrumentos utilizará, si los contributivos (previsión) o no contributivos
(asistencia social y servicios públicos), pudiendo utilizar uno solo de ellos o
todos, coordinados o no, con plan o sin plan orgánico".
APROXIMACIÓN DE LOS ESPACIOS
Una primera aproximación
conceptual permitirá identificar el entorno en el cual actúan el Seguro Socia]
y el Seguro Privado de Pensiones o sus Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP), por separado. Veamos algunas:
* El campo de aplicación del
Seguro Social es de mayor riqueza, en cuanto a cobertura de personas y
contingencias protegibles, que procuran por ese medio contribuir al bienestar colectivo
y, de tal manera, en forma directa, a] desarrollo nacional. El Seguro Privado
se constriñe a la exclusiva cobertura de ciertos riesgos individuales, buscando
primordialmente un lucro razonable, si bien de manera indirecta coadyuba al
desarrollo nacional.
* Por ser más amplio, el
Seguro Social suele ser menos eficaz en sus servicios. El Seguro Privado, en
cambio, por su selectividad e individualidad, resulta ser más efectivo en este
terreno de atención a sus clientes.
* La gestión del Seguro Social
concierne al Derecho Público. El Seguro Privado concierne al interés individual
y, por ende, al Derecho Privado, y es atendido por empresas financieras de
seguros. En ambos casos, existe la teoría subjetiva de que cada asegurado
sostiene un contrato bilateral y consensual sobre algo prefijado; aunque, bien
visto, en el caso del Seguro Social ese supuesto convenio estaría celebrado con
el "todo", que se confunde con el derecho y la obligación de los
demás, propio de la filosofía del Derecho Público, y en nada se parece a un
seguro mercantil que, irrelevantemente, plantea su vínculo con un individuo.
* En el Seguro Social la carga
o financiación solidaria reposa sobre el concepto de que toda contribución
beneficia a la colectividad. En el Seguro Privado la prima la aporta sólo el
cliente o asegurado en función de un riesgo elegido, la probabilidad de su
acaecimiento y del monto materia de "su' premio esperado.
* El Seguro Social y, por
ende, la Seguridad Social a la que integra, por su vocación universitaria,
brinda protección a la criatura humana que habita la Tierra, en forma
indiferenciada y obligatoria, poniendo de relieve su acción solidaria. En el
Seguro Privado prevalece el derecho de libre elección, la alternancia y
revocatoria, tanto de los asegurados como de las empresas.
*En el Seguro Social no existe
equivalencia entre las aportaciones que recauda y las prestaciones que sirve a
cada asegurado, en virtud de la solidaridad y la redistribución de las fuentes
económicas entre quienes se encuentran acogidos al régimen; la valoración del
riesgo así como sus costos secundarios resultan aquí intrascendentes; el costo
de sus prestaciones tampoco tiene límites, pues a un asegurado enfermo se le
brinda atención desde los síntomas de su dolencia hasta su curación total o
fallecimiento. En el Seguro Privado existe una relación inter-individual entre
el monto de sus aportes y el techo de la cobertura del premio, y debe
cuantificarse el valor del riesgo y sus costos adicionales a los efectos de su
manejo financiero operativo.
* El Seguro Social se
encuentra vinculado a la política económica y social del Estado, de ahí que se
encuentra propenso a las apetencias e intereses de sus representantes de turno.
El Seguro Privado, no es que se encuentre totalmente desvinculado de la
política socio-económica del país, sino que su actividad la ejecuta según las
reglas del mercado, de costo-beneficio, un tanto más lejos de tales codicias e
intereses denostantes.
* En el Perú, aparte de su
acusada ineficiencia, el Seguro Social se muestra aletargado, sin mística ni
conocimiento real del servicio, donde el asegurado en sus requerimientos lo
hace como un capitulero, a fuerza del maltrato y agresión de que es objeto. El
Seguro Privado, en su toma de personal, lo selecciona y luego lo adiestra,
tecnifica y promueve teniendo en cuenta la calidad de sus servicios, su
eficacia y su productividad, en perenne afinamiento de sus servicios.
* En el supuesto mercado
cautivo monopólico en el cual se suelen mover los seguros sociales, no es muy difícil
la cleptocracia y el soborno a un alto funcionaria y menos a los de estratos
inferiores, dado que la corrupción está enraizada en la mente popular, donde se
tiene que tratar con una cadena de gente que tiene la mano prácticamente
extendida -salvo raras y honrosas excepciones- debido a los magros salarios, la
que suele cultivar una aguda imaginación para crear dificultades a efecto de
vender facilidades. En el Seguro Privado esta posibilidad pudiera estar más
remota.
* El Seguro Social es de carácter
obligatorio y de corte laboralista. El seguro mercantil es abierto y
potestativo y puede no tener en cuenta como requisito básico la índole laboral
de su cliente.
* El Seguro Social es autónomo
y descentralizado por prescripción constitucional, si bien tales
características aún no han funcionado en el Perú. El Seguro Privado de
Pensiones y el Seguro Mercantil mismo son centralizados y están bajo el control
de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones y la
supervigilancia de la Superintendencia de Banca y Seguros.
* El Seguro Social puede constituir
un objetivo nacional en razón de que es un instrumento poderoso que permite
impulsar el desarrollo del país. El Seguro Privado constituye un objetivo
particular y contribuye generalmente en forma residual al desarrollo nacional.
*En cuanto a
responsabilidades, el Estado jamás fue en el Perú un contribuyente como tal
para el Seguro Social; como empleador de los servidores a su cargo es el deudor
más incumplido. Los empleadores particulares -algunos de ellos-evaden el pago
de sus propias contribuciones y las retenidas a sus servidores, terminan disolviéndose o cambiando de razón
social, para imposibilitar las captaciones de Seguro Social. En el Seguro
Privado no puede darse este fenómeno porque el Estado no cotiza, y los
empleadores o asegurados están puntualmente vigilados y requeridos en el pago
de sus cuotas.
* Tanto el Sistema Nacional de
Pensiones (art. 70 del D.L.19990) como eI Régimen de Prestaciones de Salud
(art. 34 del D.L. 22482) disponen el otorgamiento de prestaciones, en forma
imperativa, aun cuando los empleadores estuviesen adeudando aportaciones. Este
supuesto se produce al reputarlos como los entes tutelares de los asegurados y
cuyas reglas de supervisión y control funcionan óptimamente, lo que resulta
negado y contradicho en la realidad. En el Seguro Privado de Pensiones, en
cambio, se requiere la acreditación efectiva de las cotizaciones para solicitar
el premio o las prestaciones por sus afiliados.
* A manera de colofón,
consideramos que si los regímenes de la Seguridad Social resultan ahora
ineficaces, es necesario reforzarla mediante el concurso de los seguros
privados, en su rol de complementarios, cuya compatibilidad y coexistencia lo
autoriza al art. 11 de la Constitución Política del Estado. Y no solo los
seguros privados pueden prestar esta modalidad de concurso, sino que deben
hacerlo también las otras entidades remozadas y acordes a los tiempos actuales,
come son las mutuales, las derramas, los programas sociales, las cooperativas,
cajas, asociaciones de ayuda mutua sin fines de lucro, asistencia privada,
asistencia social, servicios sociales, etc., especie de un programa nacional
vertebrado y estructurado a fuerza del impulso de la propia colectividad, en
busca de su propio bienestar, a falta de regulación del Estado de protección
para todos, Y es que durante estos tiempos difíciles y de carencias las
personas requieren estructuras sólidas -no ambigüedad- para orientar sus vidas;
necesitan algo a qué aferrarse, no la incertidumbre de promesas a futuro. Y
porque si estamos refiriéndonos al rol tutelar de la "seguridad" en
un ámbito jurídico-social, debemos tener en cuenta e incluir en ese empeño a
todos aquellos métodos e instituciones que el hombre ha creado y es capaz de
crear para hacer frente, en mayor o menor medida, a las contingencias y riesgos
que lleva implícita la convivencia humana y que, a su vez, le facilitan el
desarrollo de sus actividades.
* Uno de los problemas, no agotado
aún en su discusión, es quiénes de los asegurados estarían dispuestos o en
condiciones de tomar un seguro complementario a través de los seguros privados o
a través de las asociaciones civiles sin fines de lucro. No es necesario para
ello pasar una encuesta y escudriñar la propensión de las respuestas; basta la
auscultación histórica del sentido comunitario y la constatación de la realidad
del nivel salarial de nuestros asegurados.
* La imagen que se tiene de la
Seguridad Social en estos momentos, es como un tren que va cuesta abajo, que
reclama cambios inmediatos en el edificio dispensador de servicios; empero, en
su filosofía y su mensaje social que lo inspira, sigue y seguirá inmarcesible e
intocada. Por ello, según percepción de la OIT, es necesario aceptar dichos
cambios, sin claudicar en los principios, puesto que no hay que confundir los
medios con los fines.
A MANERA DE RESUMEN
De lo expuesto en las líneas
anteriores de este trabajo pue-den derivarse, entre otras, los siguientes conceptos:
a) El bienestar humano ha sido
y es una aspiración funda-mental en el trayecto de la historia, aspiración que
la Seguridad Social no hace sino recogerla y organizarla tratando de hacerla
extensiva a todas las personas, sobre bases de equidad y justicia, como medio
de coadyuvar a la Política Social del Estado.
b) A los 30 años más o menos
de su instauración, la Seguridad Social encuentra afectada su estructura, que
le impide continuar su desarrollo normal, debido, entre otros factores, a su
desfinanciamiento, al elevado costo de sus prestaciones, a la crisis económica
y a la explosión demográfica y gerontológica sobrevenidas, así como a los
avances tecnológicos y científicos que marcan en el mundo toda una nueva era.
c) La conjunta misión
preventiva, curativa y reparadora, que asumió la Seguridad Social, a partir de
la década de 1960 se disloca en razón de sus excesivas proporciones, al haber
concentrado gran parte de sus prestaciones en las acciones de tipo curativo,
con los grandes costos que ellas significaron, en tanto que los males de la
colectividad seguían creciendo, por lo que pasó a priorizar las acciones
preventivas y reparadoras, sin que pudieran tampoco contener la avalancha de
los costos, desde todas sus vertientes, que produjeron su actual desfinanciamiento.
d) Las medidas propuestas para
contener el crecimiento de los costos -en función de las nuevas variables y
necesidades humanas surgidas en esa etapa de involución- consistieron en
ajustes contractivos dictados por las emergentes políticas de
"afinamiento". Desaparecidos a su vez los reclamos laborales de
prédica socialista que la Seguridad Social habla ayudado ha canalizar a través
de las prestaciones, a partir de 1989 sobreviene la etapa del post capitalismo
y el predominio único del neoliberalismo y la previsión individual. Se cree
estar de esta manera ante la distensión de la filosofía y la mística de los
Seguros Sociales y aun de la Seguridad Social.
e) La Política Social del
Estado confronto la imposibilidad de cumplir con sus fines esenciales,
consistentes en procurar el bien común y el bienestar a/ resto de la
colectividad, al sentirse vencida por la crisis económica y el costo elevado
que día a día producía su sobrecarga burocrática, y es así como el ente central
abdica a estos fines primordiales y declara su descompromiso social, dejando
librados a su suerte a todos los individuos, acostumbrados como estaban -por lo
menos en el medio latinoamericano- a depender de sus instituciones.
f) La crisis que afecta a la
Seguridad Social obedece fundamentalmente a la crisis financiera determinada
por las bajas tasas de desarrollo nacional, así como a la desarticulación de la
estructura laboral consistente en la aparición voluminosa de los eventuales y
el mayor despliegue de los desocupados. Fue ese el momento cuando la institución
propone la necesidad de aplicar la racionalización en el disfrute de las
prestaciones, al considerarlas como un derecho más humano y justo, ejercitables
por sus titulares sólo después de agotados sus recursos personales, sitúa el
servicio de sus prestaciones en un rol subsidiario, y en cuanto lleven solo a
cubrir necesidades reales. Mas, como este principio no cristalizó, debido a la
crisis generalizada, entre otras razones, se adoptaron las traumáticas medidas
de ajuste contrativo o acciones de recorte, consistentes en la reducción de la
cuantía inicial de las prestaciones, el endurecimiento para procesarlas y
deferirlas, la total reducción de la extensión de cobertura, y la austeridad en
los gastos corrientes y de inversión.
g) Sobreviene así un nuevo
criterio de Política Social, consistente en la apertura a la privatización de
algunos Seguros Públicos de Pensiones, especie de meandros contingentes que
funcionan en Chile, Argentina, Perú y Colombia. En otros países, como Bolivia,
Ecuador, Méjico y El Salvador, existen proyectos legislativos en vías de
aprobación; en España, Polonia, Hungría, Brasil, Uruguay, Paraguay y EUA se
realizan estudios de factibilidad para sugerir si este camino es viable; y en
Italia, Croacia, Sudáfrica, Malasia y Nueva Zelanda se está acopiando
información sobre dicho modelo privatizador.
h) Pero si bien la reducción
del aparato estatal y su descompromiso social tienen ribetes estructurales, es
verdad también que la involución de la Seguridad Social tiene el mismo carácter,
y no meramente coyuntural, como se suponía. Se produce pues la desesperanza
sobre aquel anhelo profundo -de protección y bienestar que se habla forjado la
humanidad- que durará mientras dure este periodo de transición que vivimos y el
país recupere su índice normal de desarrollo.
i) Los sistemas evolucionados
de Europa se encuentran identificados con los conceptos de democracia, madurez,
tecnología y bienestar, y los pobres allí son minoría, por eso es que la noción
solidaria tiende a mantenerse. En los de América Latina, en cambio, se advierte
que funcionan en un medio social económicamente bajo, carentes de políticas de
solidaridad y previsión, una ecología plagada de sustancias peligrosas; salud,
educación, vivienda y alimentación deficientes; sin entablar una lucha
organizada contra la miseria, el desempleo, la violencia, el transporte, el
trabajo, el bienestar social; los pobres son mayoría.
j) En América Latina vivimos
una especie de tiempo del paréntesis, algo así como entre dos etapas, sin estar
ni el pasado del "welfare state” ni en el futuro que disertará nuevas
fórmulas solidarias de bienestar, en el cual la Seguridad Social tendrá que
adaptarse a los nuevos cambios y forjar nuevas modelos de instituciones
peculiares que, en apoyo al aparato social del Estado, procuren a todos los
miembros de la colectividad niveles de vida y de bienestar adecuados.
Mientras ello sucede, y en
vista de que no es éste el tiempo de las grandes instituciones estatales
respaldándonos y de las que tengamos que esperar corno meros receptores pasivos
la solución de los golpes y eventualidades de la vida, se advierte que la sociedad
desarrolla una economía asociativa, en la que tiende día a día a organizarse en
asociaciones civiles, tipo mutuales, derramas, programas, fundaciones,
cooperativas, juntas, y grupos de autoayuda, sin fines de lucro. Allí las personas
apuestan a unirse a quienes tienen algo en común para una asistencia mutua, que
puedan satisfacer una necesidad también común, especie de capitalismo social.
El signo que les sirve de guía es ayudarse a sí mismos ayudando a los demás.
K) Los 29 regímenes de
prestaciones que actúan en el Perú, casi todos de base solidaria y
redistributiva, se encuentran irradiados y funcionando cada cual por su cuenta.
Esta organicidad explica en cierto modo porque la cobertura de protección se
había circunscrita a sólo una parte de los trabajadores asalariados urbanos, en
una suerte de privilegio, sin extenderse a la mayoría de la población nacional.
De ninguno de ellos se conoce en cifras reales el volumen de su población
protegida, ni otros microdatos relativos a segmentos por edades, sexo,
actividades, condición social, áreas geográficas, monto de las economías que
dispensan, etc.
l) La desregulación y
precarización de la fuerza laboral reduce los salarios reales de los servidores
públicos a un índice del 35%, de los servidores privados a un 55%, y a
coeficientes más agudos los ingresos de los sub-empleados, así como de los
trabajadores dependientes inestables, así como de los informales e
independientes. Esta es la escala desmembrada de la actual sociedad de trabajo.
La planificación y gestión de los servicios de la nueva Seguridad Social
requerirá, por eso -para procurar protección y bienestar- de la participación
de todos ellos a través de sus propias organizaciones, para darle la garantía
consensual que requieren estas medidas democráticas de orden social.
ll) Parejo a los servicios
generales, que proporcionan los seguros sociales, pueden marchar los servicios
de los seguros privados individuales, de ahorro forzoso o complementarios, para
aquellos trabajadores que tienen los medios suficientes y quieren, adicionar
sus prestaciones; sin ostentación, en vista de que, dentro de un mismo
escenario social como el nuestro, plagado como está de diferencias económicas,
étnicas, culturales, religiosas, sociales y políticas, puede resultar
erosionante profundizar más discriminaciones. No es tan importante, por eso, en
estos momentos de alternativas y opciones múltiples, apurarse a diseñar el
modelo que pudiera adoptar la nueva Seguridad Social; lo fundamental e
inmediato es que, a fuerza de privilegiar a algunos, no reduzca a la miseria a
otros. El Estado tiene mecanismos para salvaguardar el status de todos sus
miembros, en su elevada misión de gerenciar el bien común.
Derecho de la Seguridad
Social, Bs. As 1996, pág. 73.
La Seguridad Social en la
Perspectiva del Año 2000, Ginebra, 1984, parágrafo 39.
