LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y SUS VICISITUDES EN AMÉRICA LATINA - Dr. LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ

LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y SUS VICISITUDES EN AMÉRICA LATINA

Dr. LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ

Profesor y coordinador de la Maestría de Derecho del Trabajo y Seguridad Social en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

Análisis Laboral, AELE, julio 2017.

¿Qué es lo que ha cambiado en el tema de la pensión de jubilación en nuestro país en estos cuarenta años?

El objetivo del presente trabajo es responder a esta pregunta aunándome al homenaje de aniversario por los 40 años de existencia de la revista ANÁLISIS LABORAL, la cual es una revista dedicada a la investigación y el estudio del Derecho Laboral y la Seguridad Social, que ha marcado una pauta en el tratamiento de estos temas en nuestro país. Pero no solamente ello, porque el recuerdo también es necesario proyectarlo a su apreciable director fundador Luis Aparicio Valdez quien en una posición especial en este tema, que merece resaltarse cuando trató la privatización de la Seguridad Social, era claro e infalible al precisar los errores del hecho[1]. Los años noventa y lo mucho que ha cambiado en materia previsional Hace más de 40 años se inició el cambio en la prestación de la pensión de jubilación en América Latina[2], lo que significó un quiebre de tendencias, de principios y de modelo de funcionamiento. Se ha producido un cambio en las premisas que constituían la base y el sustento del anterior modelo con respecto al nuevo que se viene implementando. La globalización económica desde los años ochenta, que se materializó en los noventa, no solo consistió en la liberación de los mercados nacionales sino también, incidió en las formas de producción, redefinió los modelos de organización empresarial que trastocó el comportamiento de los individuos en sus relaciones laborales y previsionales, el valor del trabajo en su conjunto. Este proceso conocido como neoliberalismo, propuso el libre juego de las leyes de la competencia y el proceso de la privatización de empresas públicas[3], y los organismos financieros internacionales presionaron a los gobiernos para que incluyan como parte de los cambios económicos, en proceso de ejecución, reformar la seguridad social.

La gran reforma, los modelos y los cambios de pensión de jubilación La reforma de la pensión de jubilación en América Latina incorporó el sistema de capitalización individual en reemplazo total o parcial de los de reparto, comenzando por Chile en 1980 y culminando la década del año 2000 con Costa Rica, como podemos observar en el siguiente cuadro[4].

Estas experiencias se pueden clasificar en tres modelos o perspectivas más o menos definidas como lo sugieren Mesa-Lago y Bertranou[5]: El modelo sustituto Cuando el sistema público de reparto es cerrado y reemplazado con el régimen único de capitalización individual administrado por empresas privadas, existe cotización fija (prima de equilibrio de largo plazo) a una cuenta cuyos recursos se invierten y los rendimientos se capitalizan. La pensión es variable y depende del monto acumulado; la libertad de elección entre administradoras de fondos debe garantizar la competencia entre ellas. Los riesgos de la rentabilidad los asume el afiliado y el Estado asume el riesgo de que los afiliados que cumplen con requisitos de jubilación no alcancen a completar lo necesario para una pensión mínima. Chile, Bolivia, México y El Salvador, son ejemplos; en estos dos últimos países, el asegurado puede elegir entre la pensión calculada según el sistema preexistente y la que se deriva del monto acumulado en su cuenta individual. También en el 2003 se reformó el sistema previsional en la República Dominicana optando por el modelo sustituto. El modelo paralelo o dual Se mantiene el sistema anterior pero ya no es la única alternativa, el sistema público es reformado gradualmente o al inicio, en parte o en todo, pudiendo contener capitalización colectiva parcial. El afiliado puede elegir entre los dos regímenes y los que están en el sistema de capitalización pueden cambiar libremente de administradora de fondos. Las preferencias entre uno u otro régimen, e incluso entre distintas administradoras dentro del mismo régimen, deben ponderar riesgos políticos y financieros en el tiempo, también valorar la calidad de la gestión; así mismo, en la elección pesan los incentivos propios al diseño institucional, que definen la movilidad. Perú y Colombia son los casos típicos. Como ambos sistemas compiten, la regulación y supervisión puede estar a cargo de una superintendencia en un contexto de autorregulación o en el marco de los reguladores públicos existentes para la banca y seguros. El modelo mixto Implica la reforma del sistema público y pasa a ser un componente que se combina con la del régimen de capitalización plena e individual. El sistema público reconoce una pensión básica (prestación definida) bajo un sistema de reparto y el de capitalización otorga un monto adicional sobre sus aportes voluntarios. Es decir, tiene dos componentes: un sistema público de reparto y beneficios definidos, y un sistema privado de capitalización individual, sobre el cual se paga una pensión complementaria. Una parte de la cotización va al régimen público de reparto, que puede solventar una pensión básica y universal a los contribuyentes, la otra parte se incorpora a la cuenta individual como una pensión complementaria. Argentina[6], Uruguay, Costa Rica y Ecuador son el ejemplo. En estos casos se puede elegir por un sistema público integrado (con pensión complementaria pública por sistema de reparto) o por uno mixto (pensión complementaria fruto de la capitalización individual). En los dos primeros países, el Estado paga pensión asistencial en caso de indigencia y supervisa el sistema privado. Los cambios en la década del año 2000 En los últimos años en la denominada “década ganada”[7] que experimentó esta región se han elaborado modificaciones que van en la dirección contraria a lo que aconteció en los años noventas. El sistema privado no consolidó un sistema de Seguridad Social en pensiones. De esta manera, tenemos como uno de los casos más emblemáticos lo sucedido en Argentina que en el 2008 eliminó el sistema mixto y creó a través de la Ley 26425 el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Así mismo, en Bolivia se sancionó la Ley 065 que creó el Sistema Integral de Pensiones de carácter público. En esta misma línea, Chile ha iniciado hace unos años un proceso de reforma en materia previsional que se encuentra a cargo del Consejo Consultivo Previsional[8]. En otro sentido, en el Perú se aprobó la Ley 30425 del 15 de abril del 2016 que modifica la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, a fin de que el afilado al cumplir los 65 años de edad pueda elegir entre recibir la pensión que le corresponda o solicitar la entrega del 95.5% del total del fondo disponible en su cuenta individual de capitalización en una sola armada, perdiendo este el derecho a pensión. Pese a los cambios mencionados y otros intentos, la reforma aún no se ha concretizado. En el siguiente cuadro veremos los países que han realizado algunos cambios con respecto a la reforma de los años 90.

¿Qué hacer en este nuevo escenario? En la década de los años 90, las drásticas restricciones que aquejaron al sistema público, de cuenta única y de solidaridad, alentaron el modelo previsional de capitalización individual de carácter privado con el supuesto objetivo de brindar mayores y mejores pensiones[9]. Así, hubo un momento de euforia en los que dirigían el sistema privado, tratando en definitiva de insertarse eficazmente en el proceso real de implementación del seguro social, pero con un modelo teórico distinto. Ahora afronta problemas y limitaciones para su desarrollo de manera diferente en cada país latinoamericano. Una revisión objetiva de la realidad latinoamericana bastaría para demostrar cuán lejos está el modelo previsional teórico del mundo real. La acentuada crisis productiva, tecnológica, ocupacional y social de muchos países hace irrelevantes las proposiciones planteadas. Ciertamente el sistema privado, en estos años, generó el máximo de ahorro de parte de los trabajadores[10]. Pero solo se solucionaría el tramo de personas que califican para pensiones mínimas, no estando incorporadas la mayoría de trabajadores al sistema de capitalización, porque son autónomos o su saldo acumulado es insuficiente para financiar una pensión lo cual requiere de un esfuerzo fiscal complementario[11].

Sin embargo, el cuestionamiento a cualquier sistema de seguro social que viene funcionando desde hace muchos años no debe llevar a proponer su liquidación sino a superar esos problemas, para lograr que funcione a través de mecanismos de sistema de seguridad social que signifique redistribuir mejor la riqueza, afectando la renta nacional de tal modo que sea costeada por todos para proteger a todos. En ese sentido, la discusión respecto a la necesidad de la seguridad social en América Latina hoy en día toma un sentido distinto, ya no está en juego una posición voluntarista a favor o en contra, sino la imperiosa necesidad de pasar de un estado de necesidad a un Estado de Bienestar como alternativa posible y necesario en este nuevo contexto[12]. Por eso, la necesidad de la seguridad social en el mundo es admitida por todos, aunque con diferentes matices y énfasis. Por supuesto que esta idea no es compartida ciertamente por quienes aceptan que el “óptimo social” se logra con la ausencia total de la intervención del Estado en la economía y neutralidad respecto a los problemas sociales[13] o de quienes sostienen el individualismo como alternativa frente a los problemas económicos y sociales que actualmente atraviesa la sociedad[14].

A manera de conclusión Hemos reseñado la experiencia y las insuficiencias de los sistemas de pensiones de jubilación en América Latina. Específicamente, los intentos de un modelo paralelo o dual entre el Sistema Público y el Sistema Privado han llevado a problemas sociales de insatisfacción de los afiliados y beneficiarios, simplemente porque dicho modelo no es adecuado en los términos como se viene implementando, especialmente por problemas de costos de transacción. Por ello, es importante el rediseño de los mecanismos para el financiamiento de las pensiones; las fuentes habituales como hemos señalado no son las más adecuadas. “Si los sistemas no incluyen todos los esquemas de financiamiento y de seguros, es muy probable que dejen a muchas personas sin protección alguna”[15], lo cual se agudiza en la medida que solamente los trabajadores formales estén vinculados a ellos. Debemos revalorar y redescubrir la política fiscal, construir una nueva economía pública anclada en la justicia para garantizar el bien común de todos. Como plantea Piketty, la solución se encuentra en la tributación pero no en cualquier tipo sino en una tributación progresiva[16]. De esta manera se puede avanzar en la construcción de una sociedad que haga viable la Seguridad Social, haciendo compatible el desarrollo material con la equidad social y la democracia[17]. 

---

[1] Ver la selección de sus cartas en la Revista Análisis Laboral desde 1977 al 2009, así como de algunos de sus principales artículos y conferencias en la obra: El pensamiento socioeconómico y jurídico de Luis Aparicio Valdez, AELE, Lima, octubre 2011.

[2] Chile fue el primer país y el Perú el segundo en la región latinoamericana en crear un sistema privado de pensiones en 1980 y 1992 respectivamente.

[3] Como implementación de las políticas del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio, inspiradas en el Consenso de Washington. Descritos por Joseph Stiglitz en su obra: El malestar en la globalización, Madrid, Ed. Taurus, 2002.

[4] Boletín estadístico de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondo de Pensiones, Los regímenes de capitalización individual en América Latina, N° 11, junio de 2004, p. 2.

[5] Mesa-Lago, Carmelo y Bertranou, Fabio, Manual de Economía de la Seguridad Social, Edición CLAEH, Montevideo, 1998.

[6] En el caso argentino, en 1991 comenzaron los primeros intentos de la Reforma Previsional por parte del gobierno de Menem. La propuesta inicial era instaurar un régimen puramente de capitalización. Una intensa negociación en el Parlamento, que mostraba la resistencia dentro de la propia coalición menemista, sobre todo por parte de los sindicatos y de la oposición, darían lugar al régimen mixto vigente a partir de julio de 1994. En ese año entró en vigencia la Ley 24241, sancionada en setiembre de 1993 y dio lugar a la Reforma Previsional que instauró el hoy vigente Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, cuya característica principal es su condición de sistema mixto compuesto por un Régimen Previsional de Reparto y un Régimen previsional de Capitalización. Es a partir de esta norma que se definen las características generales del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP): los distintos regímenes, las prestaciones que ofrecen, los requisitos para obtenerlas; las instituciones responsables, entre otros.

[7] Editorial de la Revista Nueva Sociedad 258, Julio - Agosto 2015.

[8] Cabe resaltar que en el caso de Chile se produjo la firma por parte del gobierno en el 2014 para crear una AFP de propiedad estatal.

[9] Sin embargo, según el Informe de la OIT en la 91ª Conferencia del 2003, se verificaron éxitos en la cobertura de las pensiones en Brasil y de las prestaciones de salud en Costa Rica, ambos con el sistema público como base.

[10] En el Perú, a fines del 2001 la cartera administrada por las AFP había llegado a representar más de la cuarta parte del total de las obligaciones del sistema bancario con el sector privado (Eduardo Morón y Eliana Carranza, Diez años en el Sistema Privado de Pensiones: avances, retos y reformas, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima, 2003).

[11] En la medida que la “planilla” como acreditadora de derechos sociales no es el mecanismo generalizado de contratación, existiendo el uso de diversas maneras rara disponer de mano obra que no esté sujeta a beneficios sociales.

[12] Al respecto, ver GAMARRA VÍLCHEZ, Leopoldo: "La Seguridad Social: del estado de necesidad al Estado de Bienestar", Laborem, Nº 15/2015, Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.

[13] Como señalan los liberales: “En una economía libre se da lugar a un desarrollo económico armonioso y dinámico, pero motiva una desigual y siempre cambiante distribución de la renta. Todo intento de igualar los resultados del proceso de la libertad solo podría llevarse a cabo una vez, puesto que se acabaría con el proceso mismo y con los fundamentos de la sociedad libre que defendemos. Además, el ideal de justicia social implica el conceder al Estado unos poderes de tal amplitud sobre la vida de sus ciudadanos, que son absolutamente incompatibles con el ideal liberal (...). La única igualdad que deben defender los liberales es la igualdad ante la ley y como la acabamos de definir, pero en ningún caso una igualdad en los resultados, que es de raíz incompatible con la libertad y que se basa en un concepto de justicia social espurio y falso” (Jesús Huerta De Soto, Estudios de Economía política, Unión Editorial, Madrid, 2004, p. 261).

[14] En un contexto mundial de un nuevo individualismo, escindido de ideales sociales y de toda solidaridad, con aspiraciones al bienestar material y creciente hedonismo que tiende a hacer del logro individual el fin de la existencia (ver Jean Poirier, "La Machine à civiliser", en Histoire de moeurs, La Pleíade, París, 1991; Gilles Lipovetsxy, L´ére du vide, Gallimard, París, 1993); Adela Cortina, Por una ética del consumo, Ed. Taurus, Madrid, 2002. También ver la entrevista al sociólogo polaco, Zymunt Bauman, quien acuñó el concepto de la “sociedad líquida” (Diario El Mundo, Madrid, 4 de mayo de 2013, p.20).

[15] UTHOFF, Andreas: Mercados de Trabajo y Sistemas de Pensiones, Revista CEPAL 78, p. 39.

[16] Según Piketty y Saez la definición general de progresividad es un sistema tributario es progresivo si después del pago de impuestos, la renta está más equitativamente distribuida que antes del pago de impuestos”. En: “How Progressive is the U.S Federal Tax System? A Historical and International Perspective”, Journal of Economic Perspective -Volume 21, Nº1, 2007, pp. 3-24.

[17] El concepto de Seguridad Social empleado por la OIT es: “La noción de Seguridad Social (…) cubre todas las medidas de suministro de prestaciones a efectos de garantizar una protección frente a la falta de ingresos, acceso a la atención médica, pobreza y exclusión social” (World Social Security Report 2010-11, OIT, Ginebra, 2010, pp.13-14).