LA INSPECCION DEL TRABAJO-Dr. Jorge Rendón Vásquez

  

LA INSPECCION DEL TRABAJO

 

Por el Dr. Jorge Rendón Vásquez

Docteur en Droit por  l´Universite de Paris I (Sorbonne)

Profesor Emérito de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

Derecho Colectivo del Trabajo (2007)

 

Una de las primeras formas de intervención estatal  en las relaciones laborales fue la inspección del trabajo, surgida en Inglaterra en la primera mitad del siglo XIX como un procedimiento por el cual la administración publica constataba si en las empresas industriales y mineras se cumplían las rudimentarias normas sobre administración y condiciones de trabajo de los menores. Desde entonces, ha evolucionado ampliando su campo de acción y mejorando sus técnicas. Hoy constituye un instrumento imprescindible gracias al cual el Estado se encuentra en aptitud de controlar  si se cumplen las normas legales y convencionales de trabajo en las empresas y otros sitios donde se dan las relaciones entre empleadores y trabajadores.

 

El medio más apropiado y eficaz  de intervención de las autoridades administrativas de trabajo para velar  por la aplicación de la normativa laboral y de  Seguridad Social y de  prevención de los conflictos laborales es la inspección del trabajo. (16)

 

(16) Hasta el comienzo de la vigencia de la actual Ley Orgánica del Poder Judicial (D. Leg. 767, del 29/11/1991), el 01/01/1992, les era posible a los trabajadores seguir dos clases de procedimientos ante las autoridades administrativas del trabajo cuando consideraban que los empleadores habían infligido las normas laborales legales o convencionales : a) la inspección del trabajo y b) el procedimiento de denuncias que era controversial y procedente si el vinculo laboral estaba vigente (reglamentado por el derogado D.S. 006-72-TR, del 30/05/1972). La indicada Ley  Orgánica del Poder Judicial suprimió el procedimiento de denuncias. A Partir del 01/01/1992, los conflictos jurídicos laborales, hállese o no vigente el vinculo laboral, pasaron a ser de conocimiento de los jueces de paz y de los jueces de trabajo. Su estudio corresponde al Derecho del Trabajo Procesal.

 

Se ha dicho, por ello, que la inspección del trabajo es la policía del trabajo, si bien cierta corriente de opinión ha tratado de matizar esta aseveración, añadiendo a su función esencial de control una labor de consejería dirigida principalmente  a los empleadores para ayudarles  a cumplir las normas de trabajo.

 

La finalidad de la inspección del trabajo es darle efectividad al fin protector del Derecho del Trabajo, del que el Estado debe ser garante y responsable. Pero el que la inspección se concrete en actos de la administración publica depende, en mucho, de la acción sindical que se erige, a su vez, en un medio de control de  esa actividad.

 

En función de esta finalidad, la inspección de trabajo es: 

 

a) Un medio de control del cumplimiento de las normas laborales; 

 

b)Un medio de prueba del que las partes pueden valerse; y 

 

c)  Un instrumento fundamental para la prevención de conflictos, en la medida en que su práctica oportuna y periódica permite señalar las deficiencias en los centros de trabajo y las infracciones  a la normativa.

 

 

En nuestro país, hasta la expedición del D.S. 003-71-TR, el 12/07/1971, solo existían algunas reglas sobre este aspecto tan importante de la actividad estatal, (17). pese a que el convenio 81 de la OIT sobre la inspección del trabajo, de junio de 1947, había sido ya ratificado por la Resolución Legislativa 13284, del 14/12/1959. Cuando los funcionarios de trabajo a cargo de la solución de conflictos laborales consideraban necesaria una inspección, comisionaban a un inspector visitador quien se presentaba al centro de trabajo y se reunía con el empleador o sus representantes para acordar los términos de la inspección, después de lo cual procedía a efectuar la inspección y a redactar su informe que firmaba solo el y tenia el valor probatorio de un instrumento publico. Si juzgaba necesario o la deseaba, llamaba al trabajador o a los dirigentes sindicales para el acto de inspección. En tales casos, como se puede suponer, la solución de los conflictos laborales se basaba en el informe del inspector-visitador. En otros términos, la inspección del trabajo formaba parte del andamiaje formal levantado para inaplicar las exiguas disposiciones de protección legal de los trabajadores. Con el D.S. 003-71-TR, del 12/07/1971, se acabo con esta situación de fraude legalizado al establecerse un sistema de inspección del trabajo basado en la participación obligatoria y simultanea de los trabajadores y de la organización sindical, conjuntamente con la del empleador o sus representantes, en el acto de inspección, en la obligación de suscripción del acta por todas las personas intervinientes en ese acto, en la posibilidad de impugnar el acta de inspección, en la imposición de multas sancionadoras de comprobarse el incumplimiento de las disposiciones laborales las que debían ser aplicadas por otros funcionarios, en la determinación de las facultades y obligaciones de los inspectores de trabajo, y en su control. El sistema creado por el D.S. 003-71-TR ha subsistido en las disposiciones sobre inspección del trabajo que siguieron, conservando sus elementos fundamentales, pero con ciertas modificaciones favorables a los empleadores. Actualmente la inspección del trabajo tiene sus fuentes en la Ley 28806, del 19/07/2006, y en el reglamento de esta, D.S. 018-2006-TR, del 28/10/2006, modificado por el DS. 019-2007-TR, del 31/08/2007 (18)

 

La base legal de la inspección del trabajo radica en la atribución genérica conferida por la Constitución al Poder Ejecutivo de “Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales.” (art. 118º-1).

 

(18) El D.S. 003-71-TR fue propuesto y elaborado por el Autor, como asesor del Ministro de Trabajo y del Gobierno. Para cubrir los puestos de inspectores del trabajo y otros desde subdirectores hacia abajo, luego de una evaluación objetiva que limpio la administración publica del trabajo, como los establos de Augias, se convoco, también por iniciativa del Autor, a concursos públicos anunciados en los periódicos mas importantes  y se sometió a los postulantes a exámenes escritos de Derecho del Trabajo y otras asignaturas conexas, según el nivel de los cargos concursados. El Ministerio de Trabajo pudo ofrecer, entonces, imparcialidad y eficiencia en su gestión. Luego de 1975, se prescindió de los concursos para la cobertura de los empleos en este departamento ministerial. El 18/02/1983, el Presidente Fernando Belaunde expidió el D.S. 003-83-TR con la finalidad de desvirtuar, en ciertos aspectos, el sistema de inspección, pero por sobre todo para borrar del panorama legal un cuerpo normativo surgido en un periodo de cambios favorables a los trabajadores.

 

El 10/06/1995, el gobierno de Alberto Fujimori quiso también dejar su impronta en este campo y expidió el D.S. 004-95-TR con el que  restringió mas aun el alcance de la inspección del trabajo. En la misma línea, se sitúan el D. Leg. 910, dado por el Gobierno de Transición de Valentín Paniagua, siendo Ministro de Trabajo Jaime Zavala Costa, un conocido abogado empresarial, y la vigente Ley 28806 y su reglamento, culebrones con innumerables disposiciones innecesarias cuyos proyectos, en su momento, fueron, probablemente, pagados como costosas consultorías a profesionales cercanos a quienes ejercían el poder político. Como a los gobiernos que vinieron luego de 1980 no les fue posible apartarse de los elementos y caracteres básicos del D.S. 003-71-TR, que incomodaban a los empresarios, en la década del noventa se acudió al artilugio de retirar, de hecho, del campo de la actividad del Ministerio de Trabajo la función inspectiva reduciendo el numero de inspectores en términos absolutos y en relación a la magnitud de las relaciones de trabajo, en concordancia con una legislación y una conducta gubernamental precarizadoras de la protección de los trabajadores. Con el D. Leg. 910 y su reglamento, y, luego de agosto de 2006, se acrecentó el número de inspectores, aunque sin erradicar la exigüidad palmaria del número de estos funcionarios en relación al número de empresas.

 

(25) No se puede estar seguro de que las multas laborales impuestas sean cobradas por el Estado. En dos ocasiones en la década del noventa fueron condonadas: por la R.M.  235-92-TR del 27/11/1992, y por el D.U. 015-96 del 29/03/1996, y el propio D. Leg. 910 las redujo al 25% de su monto si se les pagaba hasta el 15/05/2001. No hubo información oficial sobre el valor condonado. Con tales antecedentes no se estimula el cumplimiento de las obligaciones laborales, situación concordante con el menoscabo oficial a la inspección del trabajo.

 

(26) En resumen, la Ley 28806 y su reglamento han alargado los términos para la imposición de las multas, lo  que evidencia una voluntad política inconstitucional de tolerancia con las infracciones a la legislación laboral y de Seguridad Social por el Estado y los empleadores. Las normas son obligatorias desde el día siguiente de su publicación (Const., art.51º y 103º) y el Poder Ejecutivo esta obligado a hacerlas cumplir (Const., art. 118º, 1). Por lo tanto, verificada la infracción a una norma laboral procede la aplicación de la multa de inmediato. Si el empleador desea contestar esta decisión tiene expedita la vía administrativa  y la subsiguiente vía judicial contencioso-administrativa, lo que no obsta para la cobranza de la multa. En la inaplicación, ya sistemática de la legislación del trabajo y de la Seguridad Social, se percibe esta conducta del Estado que opera como un poderoso estimulante de la informalidad.

LA REFORMA AGRARIA DE 1969- Dr. Por Jorge Rendón Vásquez

UN DÍA COMO HOY:

LA REFORMA AGRARIA DE 1969

Por Jorge Rendón Vásquez

Docteur en Droit por l’Université Paris I (Sorbonne)

El 24 de junio de 1969, al mediodía, yo estaba en la Facultad de Derecho de la Universidad de San Marcos. De pronto, uno de los empleados ingresó a mi oficina con la noticia: el general Velasco Alvarado acababa de anunciar al país la promulgación de la Ley de Reforma Agraria.

En mi casa, encendí el televisor. La noticia se repetía. Me estremecí de sorpresa y emoción cuando escuché a Velasco Alvarado, exclamar: ¡Campesino, el patrón ya no comerá más de tu pobreza!, como Túpac Amaru, ciento ochenta y nueve años antes.

Al día siguiente, salí muy temprano a comprar el diario oficial. Recorrí el texto de la Ley, buscando lo esencial. Era impactante. El gobierno militar emprendía la reforma agraria más radical y completa de América Latina: un espolonazo que haría trizas a la feudalidad, el gamonalismo y la oligarquía agraria, si de la letra de la ley se pasaba a su ejecución.

Y, el gobierno dio ese paso, ipso facto.

El mismo día, sendos destacamentos del Ejército ocuparon las más grandes haciendas de la Costa, como había ocurrido con las instalaciones de la International Petroleum Co. ocho meses antes. La Dirección General de Reforma Agraria fue confiada al ingeniero Benjamín Samanez Concha, un experto que había trabajado en la reforma agraria de los valles de la Convención y Lares, y éste convirtió esa dependencia, situada en un edificio del jirón Cahuide (simbólica coincidencia), en el laboratorio donde se ejecutaban las disposiciones dela Ley. Se rodeó de un pequeño grupo de abogados y técnicos, extraños al exhibicionismo político, pero plenos de ideales de renovación. Recuerdo a varios: Lorenzo Tolentino, quien tuvo a cargo la Asesoría Jurídica de la Dirección General, Manuel García Rosell, director de la Dirección de Catastro, y unos diez abogados en su mayor parte jóvenes, seleccionados por sus conocimientos.

Todos los días se procesaba cierto número de resoluciones de afectación, sobre la base del catastro rural, que se iba haciendo. Al terminar la jornada, la oficina de informática, presentaba al Director General el listado de los fundos procesados. En seis años se afectaron, casi  todos los precios que ingresaban en los supuestos de la Ley, y se adjudicó la propiedad de la tierra a los campesinos beneficiarios, inscribiendo sus títulos, de manera de hacer irreversible el proceso, ante la posibilidad de que futuros gobiernos quisieran devolver la tierra a sus anteriores propietarios, como había sucedido en otros países que intentaron procesos semejantes. Los latifundios agroindustriales fueron entregados a cooperativas constituidas por sus trabajadores.

Se expropió los fundos con mayor extensión que los mínimos inafectables, las tierras bajo conducción indirecta o arrendadas, aquéllas cuyos dueños no cumplían las leyes laborales y las no cultivadas. La valorización de los predios y bienes accesorios se basó en las declaraciones juradas de los propietarios sobre su valor para el pago del impuesto a la renta, y se les entregó, en cada caso, los bonos de cancelación. Ello, porque según la Constitución de 1933, vigente en ese momento, la expropiación debía ser justipreciada y pagada, aunque histórica y socialmente esos propietarios carecían del derecho al pago, porque esas tierras habían pertenecido a los antiguos peruanos a quienes despojaron por la fuerza los conquistadores e inmigrantes hispánicos llegados durante el Virreinato, y sus sucesores.

El antecedente teórico más remoto, pero determinante de la Reforma Agraria fue el análisis de José Carlos Mariátegui de los problemas de la tierra y del indio, en sus Siete Ensayos, en los que dijo con absoluta claridad y por primera vez en el Perú: “El problema agrario se presenta, ante todo, como un problema de la liquidación de la feudalidad en el Perú … Las expresiones de la feudalidad sobreviviente son dos: latifundio y servidumbre. Expresiones solidarias y consustanciales, cuyo análisis nos conduce a la conclusión de que no se puede liquidar la servidumbre, que pesa sobre la raza indígena, sin liquidar el latifundio.” El planteamiento de una reforma agraria para alcanzar ese objetivo quedaba implícito. Sus autoproclamados seguidores no tuvieron ideas ni ganas para trasladar ese planteamiento a los términos de una reforma agraria en concreto, abrumados por sus discusiones bizantinas sobre la naturaleza de una revolución que se alejaba cada vez más en el tiempo.

Otro antecedente, ya más cercano de la reforma agraria, fue la Revolución Cubana de fines de 1959 y su influencia motivadora en las mayorías sociales de América Latina. Obró como detonante de la propuesta de un cambio social, para impedir su propagación, patrocinada por el gobierno de Estados Unidos en la Conferencia Interamericana celebrada en Punta del Este, en agosto de 1961. En esta reunión se aprobó el programa denominado Alianza para el Progreso, uno de cuyos puntos recomendaba: “Impulsar dentro de las particularidades de cada país, programas de reforma agraria integral orientada a la efectiva transformación de las estructuras e injustos sistemas de tenencia de la tierra, donde así se requiera, con miras a sustituir el régimen de latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad.”

Este programa repercutió en el Perú en la forma de tres decretos leyes expedidos por la Junta Militar que gobernó de julio de 1962 a julio de 1963: el Decreto Ley 14197 que declaró la propiedad de los terrenos eriazos por el Estado; el Decreto Ley 14238 que dio las bases para la Reforma Agraria con un contenido más declarativo que práctico; y el Decreto Ley 14444 disponiendo una Reforma Agraria en los valles de la Convención y Lares del Cusco.

El descontento de los campesinos aumentaba mientras tanto.

En setiembre de 1963, la Confederación Campesina del Perú se reunió en un congreso nacional con el fin de aprobar una petición dirigida al Gobierno, reclamando la entrega de la tierra a los campesinos. Su sede fue el local de la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del jirón Cangallo de La Victoria, en Lima. Fuimos invitados como asesores legales: Genaro Ledesma, quien era diputado, Saturnino Paredes, Arturo Salas y yo. Al cabo de dos días de emotivos discursos, advertí que, de seguir en ese plan, el Congreso concluiría sin aprobar ninguna declaración de importancia, y que, pese a su vehemencia, los campesinos no podrían redactarla. Comuniqué esta inquietud a Ledesma, Paredes y Salas, y les sugerí reunirnos para resolver este problema. Aceptaron y nos trasladamos a mi domicilio, que era entonces un departamento de los bloques de El Porvenir, muy cerca de allí. Comenzamos a trabajar a las once de la noche y terminamos sobre las seis de la mañana. Lo que salió fue un Proyecto de Ley de Reforma Agraria de treinta y cuatro artículos con un contenido muy preciso. Ese mismo día el congreso campesino debatió este proyecto y lo aprobó. Ledesma lo presentó a la Cámara de Diputados.

Al aumentar la presión campesina en la forma de ocupaciones de tierras, el Congreso de la República se vio obligado a aprobar la Ley de Reforma Agraria 15037, en mayo de 1964. Pero su contenido, en el cual estuvieron de acuerdo los partidos pradista, odriista, Acción Popular y Aprista, resultó una endeble declaración de definiciones generales que reafirmaban la explotación feudal y oligárquica. Obviamente, esta ley sólo se tradujo en la afectación de algunas haciendas, ante el paralizante bombardeo de censuras a cargo de la prensa de los grupos oligárquicos.

Luego vinieron las guerrillas de 1965 que reivindicaron, como uno de sus postulados fundamentales, la entrega de la tierra a los campesinos. Los militares, ya desengañados de Belaúnde Terry, a quien habían contribuido a instalar en la Presidencia de la República, y preparaban la revolución que habría de estallar el 3 de octubre de 1968, se dieron cuenta de que el horno no estaba para bollos, y que debían actuar.

La Ley de Reforma Agraria, materia del Decreto Ley 17716, del 24 de junio de 1969, fue elaborada, en gran parte, por el abogado Guillermo Figallo Adrianzén, quien presidió más tarde el Tribunal Agrario, y por el ingeniero Benjamín Samanez Concha. Incorporó la mayor parte de planteamientos del proyecto de la Confederación Campesina.

Su aplicación terminó con el relevó de Velasco Alvarado de la Presidencia de la República, en agosto de 1975. Pero, entonces, ya se le había ejecutado casi por completo.

Con la Reforma Agraria de 1969, la oligarquía agraria y el gamonalismo desaparecieron. Presa de una aciaga turbación, la otra oligarquía y sus seguidores pagados y gratuitos no han cesado de vituperar a Velasco Alvarado. Creo que José Carlos Mariátegui se habría sentido realizado de haber podido saber que un día sus ideas sobre la liberación de los campesinos se materializarían en un proyecto concreto.

(24/6/2013)

LA ASIGNACIÓN POR CUMPLIR 25 Y/30 AÑOS DE SERVICIOS AL ESTADO SEGÚN LA NUEVA LEY UNIVERSITARIA 30220- Dr. Francisco Javier Romero Montes

LA ASIGNACIÓN POR CUMPLIR 25 Y/30 AÑOS DE SERVICIOS AL ESTADO SEGÚN LA NUEVA LEY UNIVERSITARIA 30220. 

Estos beneficios fueron establecidos, por primera vez en la legislación peruana, por el Reglamento del Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo 522 del 26 de julio de 1950, tal como puede apreciarse en sus artículos 82° y 86°. En este caso, el Decreto Ley 11377 (Estatuto y Escalafón del Servicio Civil) no se refirió a estos beneficios, pero fue su Reglamento, antes señalado, el que crea las asignaciones por 25 y 30 años de servicios como una remuneración que debía abonarse por una sola vez, a los servidores públicos.

Posteriormente,  el 25 de marzo de 1984 se promulga el Decreto Legislativo 276 que modifica el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil (Decreto Ley 11377 y su Reglamento, antes referidos). Este Decreto Legislativo, en su artículo 43, nos da el concepto  de remuneraciones de los funcionarios y servidores públicos, los mismos que están constituidos por el haber básico, las bonificaciones y los beneficios. Este mismo artículo precisa que los beneficios son los establecidos por las leyes y Reglamento y son uniformes para toda la administración pública.

El mismo Decreto Legislativo 276, en su artículo 54°,  precisa que son beneficios  de los funcionarios y servidores públicos, la asignación por cumplir 25 o 30 años de servicios. Se otorga por un manto equivalente a dos remuneraciones mensuales totales al cumplir 25 años de servicios y tres remuneraciones mensuales al cumplir 30 años, otorgándose por una sola vez.

Del  texto de los artículos 43° y 54° del Decreto Legislativo 276 fluye, sin ninguna duda, que las asignaciones por cumplir 25 y 30 años de servicios están catalogadas como remuneraciones.

Aplicación de las asignaciones a los docentes de las universidades públicas.

El 9 de Diciembre de 1983 entra en vigencia la Ley Universitaria 23733, la misma que no regulaba el otorgamiento de las asignaciones por cumplir 25 y 30 años de servicios por parte de los docentes universitarios de universidades públicas,  pero se les hizo extensivo, tal beneficio, en su condición de servidores públicos, en aplicación de la Primera Disposición Complementaria Transitoria y Final del Decreto Legislativo 276  y el artículo 52, inciso g de la Ley 23733, ya derogada por la Ley 30220.

La actual Ley Universitaria 30220, publicada el 9 de Julio del año 2014, tampoco hace referencia a las asignaciones por 25 y 30 años de servicios, pero el artículo 88 de la misma, contempla los derechos de los docentes y dentro de los cuales no aparece las asignaciones citadas.

Puntos Controvertidos

Frente a estos antecedentes, la Autoridad Nacional del Servicio Civil  de la Presidencia del Consejo de Ministros y la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas,  consideran que la asignación por los 25 y 30 años de servicios, no pueden seguir percibiendo los docenes de las universidades públicas a partir del  9 de julio del año 2014 si a esa fecha no habían cumplido los 25 o 30 años de servicios, de acuerdo a la vigencia de la Ley 30220.

Los fundamentos que alegan es que ese beneficio lo han perdido porque el artículo 88° de la Ley 30220 no lo señala expresamente como un derecho de los docentes universitarios. En ese orden, no se podría invocar la supletoriedad determinada por la Primera Disposición Complementaria Transitoria y Final del Decreto Legislativo 276.

En el mismo sentido se han pronunciado los funcionarios de la Universidad de San Marcos que han emitido informes sobre este tema.

Pero tales afirmaciones no tienen sustento legal, porque el art. 96° de la misma ley 30220 señala que los docentes tienen derecho a percibir, además de sus sueldos básicos, las remuneraciones complementarias establecidas por ley cualquiera sea su denominación, (cuarto párrafo).

La solución.

En primer lugar, para resolver el problema en cuestión, hay que aplicar el Derecho. Pero el derecho no sólo está en el artículo 88° de la Ley 30220, que es lo que se arguye para no pagar las asignaciones, por los 25 y 30 años de servicios, a los docentes de las universidades públicas, con lo cual se afecta su derecho consagrado en el inciso 2 del artículo 2° de la Constitución, que proclama la igualdad ante la ley, incurriéndose en un acto de discriminación, al negarles a  tales docentes universitarios, su calidad de servidores públicos.   

Para no incurrir en semejante despropósito es indispensable recurrir a las demás fuentes del derecho como son la doctrina, la Constitución y demás leyes, la jurisprudencia, la costumbre, etc.

Este criterio está consagrado en el art. 1° del Título preliminar de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de las Remuneraciones del Sector Público (Decreto Legislativo 276), que establece que la carrera administrativa es el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes de los servidores públicos que con carácter estable prestan servicios a la administración pública.

Por lo tanto, no estamos de acuerdo con los argumentos formulados por los señores funcionarios que consideran que si la Ley 30220 no los señala, en su artículo 88°,  el derecho de las asignaciones por los 25 y 30 años de servicios, no es posible seguir abonando tal beneficio en razón que no se podría invocar la supletoriedad determinada por la Primera Disposición Complementaria del Decreto Legislativo 276, por cuanto con la Ley 23733 si era posible, pero con la Ley 30220 es imposible.

En primer lugar, el artículo 88° de la Ley 30220 no es taxativo sino referencial, tal como lo establece el punto 88.13 de la misma ley. Si tuviéramos que atenernos a este artículo muchos derechos habrían dejado de existir, tal por ejemplo, el derecho a las remuneraciones, a las condiciones de trabajo y otros beneficios de los que los profesores universitarios gozan, en su calidad de servidores públicos, por el hecho de no estar expresamente señalados por el citado art. 88. Creemos que ese no es el fin ni objetivo de la Ley 30220

La propuesta de los funcionarios que se oponen al pago del beneficio, le niegan a los docentes su calidad de servidores públicos y consideran que el Decreto Legislativo 276 no les es  aplicable, a pesar que la legislación nacional diga lo contrario.

Los docentes universitarios de universidades públicas siempre fueron considerados como servidores públicos, desde la Ley 11377 del año 1950, que en su art. 1° consideró Empleado Público a toda persona que desempeña labores remuneradas en las reparticiones del Estado. Criterio similar aparece en  el art. 1° del Decreto Legislativo 276, al referirse a  la carrera Administrativa, puntualizando, en su art. 24°, inciso c, que es derecho de los servidores públicos percibir remuneraciones, incluyendo las bonificaciones  y beneficios que procedan conforme a ley.  

La Constitución vigente en su art. 15° señala que el profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. En el mismo sentido, el Art. 39° dispone que todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación.

Por su parte la propia Ley 30220, en su art. 1° dispone que el Ministerio de Educación sea el ente rector de la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, lo que revela el ámbito público de las universidades públicas.

En cuanto a las remuneraciones, la misma ley 30220, en su artículo 96°, párrafo cuarto, establece que los docentes tienen derecho a percibir, además de sus sueldos básicos, las remuneraciones complementarias establecidas por ley cualquiera sea su denominación.

Las asignaciones por los 25 y 30 años de servicios son remuneraciones por mandato de La Ley 11377 y su Reglamento, por el Decreto Legislativo 276 y de acuerdo al art. 96° de La Ley 30220.

Los dispositivos señalados nos demuestran que los docenes, de las universidades públicas, son servidores públicos y por lo tanto, le son aplicables no sólo la Ley 30220, sino fundamentalmente el Decreto Legislativo 276, que es la  Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de las Remuneraciones del Sector Público.

Pero no basta señalar los dispositivos legales que fundamenta el derecho, sino los principios que  se violarían  y  que crearían una situación injusta.

Hemos encontrado que la legislación peruana, desde el año 1950, consideró a las asignaciones por 25 y 30 años como una remuneración, las mismas que tienen un carácter intangible, por sus fines alimentarios. Reducirlas implica afectar necesidades fundamentales, es por eso que de acuerdo al principio de intangibilidad de las remuneraciones no se puede reducirlas y tienen un carácter de irrenunciables.

Igualmente se afecta el principio de la igualdad ante la Ley, lo que supone una discriminación prohibida por el art. 2, inciso 2 de la Constitución.

La Ley 30220 no  ha derogado al Decreto Legislativo 276. Tampoco ha derogado las asignaciones por los 25 y 30 años. Están establecidas en su art. 96°. La derogación tiene que ser expresa. El simple silencio que hace el art.88° no significa que lo derogó, más si se trata de una asignación que tiene fines alimentarios e intangibles.

CONCLUSIONES:

1.- Los docentes universitarios que laboran en las universidades públicas, son servidores públicos de acuerdo a la Constitución, el Decreto Legislativo 276 y la propia Ley 30220.

2. Las Universidades Públicas, en su calidad de empleadores, están obligadas a pagar todas las remuneraciones de sus docentes, de conformidad con la Constitución, el Decreto Legislativo 276 y el artículo 96° de la Ley 30220.

                                                  

   Lima, setiembre del 2018 

        

   Francisco Javier Romero Montes

   Profesor de la Universidad de San Marcos

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SE DESCARRILA UNA SENTENCIA CONTRA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS CONTRATADOS-Dr. Jorge Rendón Vásquez

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SE DESCARRILA

UNA SENTENCIA CONTRA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS CONTRATADOS

Por Jorge Rendón Vásquez

Según la Constitución, “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución” (art. 201º). Por lo tanto, su función es declarar la inaplicabilidad de cualquier hecho, omisión o norma por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona “que vulnera o amenaza los derechos reconocidos por la Constitución” (art. 200º).

El Tribunal está obligado a decidir en casos concretos sometidos a su conocimiento. Y debe hacerlo, citando textualmente la norma constitucional infringida, puesto que, de lo contrario, no estaría controlando la aplicación de la Constitución e incurriría en arbitrariedad. “Son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.” (Código Procesal Constitucional, Ley 28237, art. II).

No está facultado para legislar ni para reglamentar las leyes, ni para pronunciarse de manera genérica sobre ciertas situaciones o casos que lleguen a su conocimiento e imponer normas de fondo o procesales.

Sin embargo, actuando como una instancia omnipotente, el Tribunal Constitucional, con su nueva composición, se ha salido de sus carriles en su sentencia del 16/4/2015 (Expte. 05057-2013-PA/TC JUNÍN[1]), agraviando a una empleada del Poder Judicial contratada que reclamaba su reposición y a los demás empleados públicos contratados, y expidiendo leyes y reglamentos de carácter general con argumentos especiosos. 

El caso es el siguiente:

Una secretaria judicial fue contratada a plazo determinado para realizar labores de naturaleza permanente, bajo el régimen de la actividad privada regido por el Decreto Legislativo 728; se le renovó el contrato varias veces hasta que fue despedida. Ella sostuvo que, según esta norma, habiéndose desnaturalizado el contrato, este se convirtió en uno de naturaleza indefinida, y, por lo tanto, su despido fue arbitrario.

El Poder Judicial contestó la demanda aduciendo que esa empleada ingresó a laborar sin concurso público y que su despido no constituyó “afectación constitucional al derecho al trabajo, en razón a que se ha dado en el marco del Decreto Legislativo 728”.

En su sentencia, el Tribunal Constitucional se pronunció a favor del Poder Judicial, declarando infundada la demanda. La suscribieron cinco de sus siete miembros: Óscar Urviola Hani, Manuel Miranda Canales, Carlos Ramos Núñez, Marianela Ledesma Narváez y Eloy Espinoza-Saldaña Barrera.

No se invoca en ella ningún artículo de la Constitución por el cual la demandante carezca del derecho a permanecer en el empleo, que le reconocen el art. 22º, derecho al empleo, y el art. 27º, prohibición del despido arbitrario, aplicables cuando en el régimen laboral de la actividad privada se desnaturaliza los contratos a plazo fijo, haciendo prestar al trabajador servicios de naturaleza permanente (Decreto Legislativo 728, TUO D.S. 003-97-TR , art. 77º, incisos a, b y d), en cuyo caso gana el derecho a continuar en el empleo. 

En el numeral 4-c, punto 8, de los fundamentos de la sentencia  se dice: “El artículo 40º de la Constitución establece que «La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos.»”. Y en el numeral 5, punto 9, se añade “que conforme a sus competencias y a los mencionados contenidos constitucionales, el Poder Legislativo ha expedido la Ley Nº 28175, Marco del Empleo Público, en cuyo artículo 5º establece que el acceso al empleo público se realiza mediante concurso público y abierto, en base a los méritos y capacidad de las personas, el Tribunal Constitucional estima que existen suficientes y justificadas razones para asumir que el ingreso a la administración pública mediante un contrato a plazo indeterminado exige necesariamente un previo concurso público de mérito para una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada.” En consecuencia, para este criterio, los trabajadores de la administración pública que no han ingresado por concurso público pueden ser despedidos en cualquier momento.

A los cinco vocales firmantes de la sentencia no les ha interesado analizar el contenido y la extensión de la norma constitucional que citan: “La ley regula el ingreso a la carrera administrativa”. Ella no dispone que haya una sola ley de ingreso a la carrera administrativa, ni que el ingreso al trabajo en la administración pública sea por concurso.

Se debía entender que la carrera administrativa y el ingreso al trabajo en el servicio público deberían estar regidos por una sola ley. Y así fue en nuestro país hasta 1980. Luego, se comenzó a dar leyes especiales para ciertas entidades, sometiendo a sus empleados al régimen de la actividad privada, que no exige el concurso público. Esta anomalía se generalizó en la década del noventa, bajo el gobierno de Fujimori, feria en la cual el Poder Judicial obtuvo también la suya: Ley 26586, de abril de 1996. La vigente Ley 28175, Marco del Empleo Público, admite que “Los trabajadores sujetos a regímenes especiales se regulan por la presente norma y en el caso de las particularidades en la prestación de su servicio por sus leyes específicas.” (art. III). Un régimen especial es el regulado por el Decreto Legislativo 728, que tiene sus propias reglas de ordenamiento del trabajo, la remuneración, la contratación, la terminación del empleo, etc., y es tan ley como las otras específicas de la carrera administrativa. Por eso, las entidades estatales con este régimen han seguido contratando a su personal, aplicándole sus reglas, y las leyes de presupuesto público prevén el gasto en personal de conformidad con ellas, en cuya aplicación no pueden intervenir los empleados. ¿De dónde sacan entonces los cinco vocales del Tribunal Constitucional que el Decreto Legislativo 728 no es aplicable a los empleados públicos contratados bajo sus alcances? Se les ha ocurrido simplemente, ¿envanecidos por la creencia de estar más allá del bien y del mal, en un balcón que los demás ciudadanos sólo pueden mirar desde abajo? 

El concurso de ingreso a la administración pública fue establecido por el Decreto Ley 11377, de 1951, luego reproducido en el Decreto Legislativo 276, de 1984. y en la Ley 28175, de 2004. Su fundamento es la naturaleza del Estado, entidad formada por todos los ciudadanos, a la cual ellos tienen el derecho originario de acceder, como lo prescribiera el art. 6º de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia, de 1789: “Todos los ciudadanos siendo iguales ante la ley son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y talentos.” En el Perú, para darle marco a la contratación de personal como clientelaje político, los partidos y quienes andan tras ellos adulándolos han prescindido del concurso al que la vigente Constitución no obliga (como tampoco la de 1979, tan celebrada por algunos).

En esta sentencia, sus cinco autores, dándole el carácter de precedente vinculante (punto 2 de la parte resolutiva), emiten normas obligatorias que sólo la ley puede establecer: “las entidades estatales deberán imponer las sanciones que corresponda a aquellos funcionarios y/o servidores que incumplan las formalidades señaladas en la Constitución, la ley y la presente sentencia …” (punto 20) y reglamentan minuciosamente esta disposición; “en los casos en que se acredite la desnaturalización del contrato temporal o del contrato civil no podrá ordenarse la reposición a tiempo indeterminado” (punto 18); “las demandas presentadas luego de la publicación del precedente de autos y que no acrediten el presupuesto de haber ingresado por concurso público de méritos a la Administración Pública para una plaza presupuestada y vacante a plazo indeterminado deberán ser declaradas improcedentes” (punto 21); 

A la demandante ni siquiera le conceden la posibilidad de reconducir su proceso al juez laboral para cobrar “la indemnización que corresponda, conforme a lo previsto en el artículo 38º del TUO del Decreto Legislativo Nº 728” (punto 22) que establecen para los demás casos en trámite.

Lo correcto hubiera sido, en este caso, ordenar la reposición en el empleo hasta que la plaza salga a concurso, aplicando el precepto de la igualdad ante la ley: el concurso vale para todos.

Pero esto no podía ser, ya que la finalidad de esta sentencia inconstitucional e ilegal es permitir el despido arbitrario de los empleados públicos, contratados según el Decreto Legislativo 728, vigente en muchas entidades del Estado (que no son empresas), las que seguirán apelando a esos contratos, mientras sus trabajadores se quedan inermes contra el abuso.

El vocal José Luis Sardón de Taboada emitió un voto en el cual se pronuncia por el pago de una indemnización en los casos de despido arbitrario, lo que no venía al caso; y el vocal  Ernesto Blume Fortini por declarar fundada la demanda, en aplicación de los artículos 22º y 27º de la Constitución, un pronunciamiento ajustado a derecho y largamente fundamentado.

(5/7/2015)

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[1] http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2015/05057-2013-AA.pdf