EL SISTEMA NACIONAL DE
PENSIONES
En: 450 Aniversario de la fundacion de la UNMSM (2001)
Dr. Jorge
Rendón Vásquez*
*Profesor Emérito de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Presidente de la Asociación Peruana de Abogados
Laboralistas.
Los grandes problemas de
los sistemas pensionarios
En casi todos los países del mundo, la suerte
de los regímenes pensionarios inquieta a sus
beneficiarios y a los políticos en diferente medida y por motivaciones
distintas.
La razón de ser de esos
regímenes es la entrega de recursos económicos mensuales, o pensiones, a las
personas retiradas de la vida activa al alcanzar edad determinada (entre 55 y 65 años)
o cuando sufren alguna incapacidad para el trabajo, en base a las aportaciones que ellas
mismas hicieron durante el tiempo que trabajaron. En términos promedio reciben lo
que aportaron.
La creación de estos
regímenes fue el resultado de reclamaciones de larga data, esfuerzos, luchas y organización de los
trabajadores dependientes que se remontan más
allá del siglo XIX y se plasmaron inicialmente en mutuales formadas por ellos, aunque luego se haya
sobrepuesto a estas iniciativas la creación
por el Estado de regímenes pensionarios y otros. La forma de cajas, dotadas de mayor o menor autonomía con respeto al
Estado, es una resultante del origen mutualista y estatal de las instituciones
a cargo de los regímenes pensionarios.
Tal autonomía de las
cajas ha sido defendida fundamentalmente por los trabajadores y los pensionistas,
sobre todo en Europa, como la condición de una garantía de que los
recursos aportados por ellos y por las empresas no serían destinados a otro
fin, y por cuanto por su origen son distintos de los recursos del Estado.
La inquietud o
preocupación sobre los regímenes pensionarios no tiene la misma causa en todos los
países. En los más altamente desarrollados y en general en aquellos con una
decreciente tasa de natalidad donde, además, la población alcanza una esperanza de
vida cada vez mayor, preocupa el desequilibrio entre los ingresos y los egresos de
los regímenes pensionarios, puesto que el grupo de pensionistas aumenta en relación a
la población en actividad con cuyas cotizaciones se financian las pensiones si el sistema financiero es de reparto.
En otros términos, un número cada vez menor de personas que trabajan paga las
pensiones de un número cada vez mayor de pensionistas. De allí que, para resolver, por lo
menos parcialmente, este problema en los países europeos occidentales haya una apertura a la inmigración de personas jóvenes que, pese al
desempleo, incremente el número de
cotizantes. Sin embargo, la solución de este problema estructural causado por una composición de la población con tendencia
a envejecer por efecto del desarrollo de las ciencias y técnicas médicas
y del mayor nivel de vida, debe basarse en
una reforma y sinceramiento de la fórmula del financiamiento que no podría
seguir siendo una cotización indexada sobre las remuneraciones de los que
trabajan, sino una contribución calculada como un porcentaje determinado del ingreso neto de la sociedad, considerando que
éste debe atender no sólo a los que
trabajan y producen los bienes y servicios, sino también a los que no lo hacen por no haber llegado aún a la edad de
trabajar (ayuda social), por estar incapacitados
para el trabajo, por estar desempleados involuntariamente y a quienes han llegado a la edad de salir de la vida
activa, sin perjuicio de que los pensionistas puedan sumar a sus pensiones
sociales los recursos para los cuales cotizaron voluntariamente.
Es distinta la situación
en los países en vías de desarrollo y subdesarrollados donde la tasa de natalidad continúa siendo
mayor que la tasa de mortalidad y donde, por lo tanto, la población se mantiene
en crecimiento. Si bien en estos países ha
aumentado también la esperanza de vida por la acción de las ciencias y técnicas
médicas y un nivel de vida en crecimiento en determinados grupos con ingresos suficientes, la parte de la población
que sale de la vida activa por la edad
sigue siendo relativamente pequeña respecto de la población en edad de trabajar.
Si en estos países, el sistema de
financiamiento es de reparto, la masa de cotizaciones puede tender a disminuir
por el desempleo de una parte de los trabajadores aportantes, pese a lo cual el
impacto de este fenómeno no podría poner en
riesgo el sistema en sí por cuanto los ingresos por cotizaciones seguirían equilibrando los gastos.
En nuestro país, como en
otros con una situación económica semejante, a este problema se añade otro de una
gravedad mayor: la sustracción por los gobiernos de una gran parte de los recursos de los fondos pensionarios para
dedicarlos a otros fines o para cubrir los déficits del presupuesto público.
Un problema adicional
en América Latina es el traslado de una gran parle5de los trabajadores al sistema privado de pensiones, por lo general compulsivamente,
quienes por el principio de la solidaridad intergeneracional estaban socialmente
obligados a financiar las pensiones de los que antes que ellos habían cotizado
para pagarles las pensiones a quienes ya habían cesado. Esta migración ha reducido los recursos de
los fondos pensionarios.
Clasificación de los sistemas pensionarios
En el Perú existen tres clases de sistemas
pensionarios: el social, el privado y el público.
El sistema al que
denomino social agrupa a
trabajadores o extrabajadores con cuyas aportaciones o con las de las empresas para
las cuales prestaron o prestan servicios se constituye un fondo con el cual se paga las pensiones
de quienes se retiran de la vida activa a una
edad determinada. Socialmente se basa en la
solidaridad intergeneracional y financieramente en el sistema de reparto. Son de este carácter en el Perú, el Sistema
Nacional de Pensiones, la Caja de Beneficios y Seguridad Social del
Pescador, y la Caja de Pensiones Militar y Policial.
Por su carácter social, los pensionistas y trabajadores aportantes deberían
participar en la administración del fondo de pensiones.
El sistema privado de pensiones reúne a
trabajadores o extrabajadores que entregan sus cotizaciones a una empresa privada la
que invierte el fondo individual
así formado para obtener un rendimiento que se añade al fondo, de manera que cuando el aportan,te se retira de la
vida activa recupera su fondo en la
forma de pensiones. Este sistema individualista se basa financieramente en la capitalización individual. Los aportantes no
participan en la gestión ni en el control
de las administradoras privadas de pensiones. Se halla en esta categoría el Sistema Privado de Pensiones.
El sistema público agrupa a un determinado grupo
de trabajadores de la administración
pública cuyas pensiones son pagadas con recursos del Estado, aunque se les
deduzca una parte de sus remuneraciones. Es de este carácter el Régimen del
D.Ley 20530.
I.- EL SISTEMA NACIONAL DE PENSIONES
Este sistema, o más
propiamente régimen, fue creado por el Decreto Ley 19990 del 24/4/1973. En
vista de las modificaciones de 15 de sus artículos y 9 de sus disposiciones
transitorias por el D.Ley 20604 del 7/5/1974 para atender algunas sugerencias y
críticas de las organizaciones sindicales, fue reordenado en un texto único por el D.S. 014-74-TR del
7/8/1974.
Con anterioridad al
establecimiento de este Sistema, existía para los obreros el régimen de la Ley de Jubilación Obrera
dado por la Ley 13640 del 21/4/1961 que
reformuló el régimen de pensiones de vejez creado por la Ley 8433 del 12/8/1936.
Para los empleados había sido creado un régimen de jubilación por la Ley 13724 del 18/11/1991 que comprendió a los
empleados particulares y a los empleados
públicos que ingresasen a prestar servicios al Estado a partir del 12/7/1962,
según lo dispuesto por el Estatuto del Seguro Social del Empleado.
El D.Ley 19990 fusionó los regímenes indicados de
obreros y empleados y creó en su lugar el Sistema Nacional de Pensiones con una
nueva estructura, nuevos caracteres y un financiamiento sólidamente establecido.
Asegurados y beneficiarios
El D.Ley 19990 le dio al
Sistema Nacional de Pensiones una vocación universalista (art. 3°) al comprender de manera obligatoria
a los trabajadores dependientes bajo el régimen de la actividad privada, a los de
cooperativas, empresas
de propiedad social y empresas similares, a los del hogar y a los trabajadores de la
administración pública, incluido el personal del Poder Judicial, del Servicio
Diplomático y del Magisterio. Sólo quedaron excluidos los trabajadores de la
administración pública que habían ingresado a prestar servicios al Estado
antes del 12/7/1962 o que hallándose ya en el régimen de cesantía, jubilación y montepío
siete años o más reingresaban a prestar servicios en la administración pública, y los
trabajadores del Poder Judicial, del Servicio Diplomático y del Magisterio, incluidos los
docentes de las universidades nacionales, todos ellos en actividad al entrar en vigencia el
D.Ley 19990 (15/1/1973).
El Sistema Nacional de
Pensiones también comprendió en sus alcances a los trabajadores cesados en
sus empleos que deseaban continuar como asegurados facultativos y a los
trabajadores independientes que deseasen incorporarse voluntariamente.
Esta vocación
universalista fue quebrantada por la expansión del Régimen del D.Ley 20530 y por la
creación del sistema privado de pensiones.
La reapertura del Régimen
del D.Ley 20530, en particular por las leyes 24366, 25066 y otras, incluso para un
grupo de trabajadores de las empresas del Estado, en el quinquenio 1985 a 1990, significó
la salida del Sistema Nacional de
Pensiones de unas cien mil personas probablemente para pasar al Régimen del D.Ley 20530. La Oficina de
Normalización Previsional (ONP) no ha publicado las cifras de estos egresos.
El 10/12/1991, el Gobierno dictó el
D.Leg. 724 por el cual creó un sistema de fondos privados de pensiones,
semejante al establecido en Chile en 1981 por el gobierno del general Pinochet. Lo
hizo luego de una intensa campaña propagandística de los grupos interesados en establecer empresas privadas
de administración de fondos pensionarios y
del propio Gobierno, destinada a convencer
a la ciudadanía que el Sistema Nacional de Pensiones estaba quebrado y que no garantizaba el pago de las pensiones en
el futuro inmediato. Sin embargo, no
era cierto que estuviese en quiebra y ni siquiera que su equilibrio financiero corriese peligro en el corto y el
mediano plazo. Tampoco la campaña en
su contra aludía, por supuesto, a la inmensa deuda del Estado al Sistema Nacional de Pensiones y a la falta de pago de las
aportaciones del Estado como empleador
y las que les retenía a sus trabajadores.
El rechazo del sistema
privado de pensiones por los trabajadores fue inmediato, no sólo por la pretensión de entregarle a las
empresas privadas las prestaciones
pensionarias, sino, sobre todo, por la afiliación obligatoria a las AFP
de los trabajadores que ingresasen a prestar servicios luego de su creación. Fue tan grande esa oposición que el Gobierno se
abstuvo de ponerlo en ejecución. El
auto golpe del 5 de abril de 1992 les abrió al Gobierno y a los grupos animadores del establecimiento de las AFP
la posibilidad de imponerlas por la vía autoritaria, como había sucedido
en Chile en 1981. Y así ocurrió el 27/11/1992
al darse el D.Ley 25897 por el cual se derogó el D.Leg. 724 y se creó el Sistema de Fondos Privados de Pensiones a
cargo de las administradoras privadas
de pensiones (AFP). Sin embargo, temiendo el Gobierno la reacción adversa de los trabajadores contra este nuevo sistema,
no le dio un carácter abiertamente
obligatorio para ellos (D.Ley 25897, art. 4°), con lo cual lo condenaba a una existencia marginal y poco
rentable para las AFP.
La afiliación obligatoria
de los trabajadores al sistema privado de pensiones se expresó a través de tres modalidades: la
permanencia obligatoria en éste, la afiliación obligatoria de los trabajadores
nuevos y la fijación de un tope a las pensiones
del Sistema Nacional de Pensiones.
Reproduciendo el modelo
chileno, los propietarios de las AFP habían obtenido que el sistema privado de pensiones se
cerrase para quienes ingresasen a él, de manera que luego de entrar ya no pudiesen
salir. Era y es una manera de mantenerlos coactivamente afiliados a las AFP, contra lo
dispuesto por el art. 14° de la Constitución de 1979, vigente en ese momento, y luego contra lo previsto en el artículo
11° de la Constitución de 1993. Pero, como nuestro país vivía bajo un régimen
autoritario, el Gobierno y el Congreso dispusieron esa permanencia
inconstitucional. El D.Ley 25897 sólo permite el traslado del trabajador de una AFP a
otra, mas no el retorno al Sistema Nacional de Pensiones. Esta situación continúa.
En vista de que el número
de afiliaciones a las AFP no era alentador, pese a la publicidad millonaria,
los propietarios de estas empresas presionaron de nuevo al Gobierno para
que la afiliación de los trabajadores se hiciese directamente obligatoria. No lograron
lo que pedían, pero si una afiliación obligatoria encubierta que dispuso la Ley 26504 del
17/7/1995 en los términos siguientes: "El trabajador al ingresar a laborar a
un centro de trabajo, en un plazo improrrogable de diez (10) días naturales
procederá a informar a su empleador si se encuentra incorporado al SNP o el SPP, y,
en este último caso, la AFP a la que se encuentra afiliado. Caso contrario, el empleador lo
afiliará a la
AFP en la que tenga más trabajadores afiliados." (art. 11° modificatorio
del art. 6° del D.Ley
25897). Esta disposición fue complementada con otra de la Ley 26504 por la cual
se estableció que "Los trabajadores que ingresen por primera vez a la actividad laboral, para
prestar servicios personales de modo subordinado
a cambio de una remuneración, deberán informar a su empleador si optan por reincorporase al Sistema Nacional de
Pensiones-SNP o al Sistema Privado de
Pensiones-SPP dentro del plazo previsto en el Artículo 6° del Decreto Ley N° 25897 ( diez días), debiendo el
empleador, en defecto de ello, proceder
conforme a lo preceptuado en el dispositivo antes mencionado.", o sea afiliarlo obligatoriamente a una AFP.
Ambos artículos son
inconstitucionales por cuanto la afiliación a una AFP sólo puede ser
voluntaria, según el art. 11° de la Constitución: "libre acceso a pensiones", libre
tanto para el trabajador corno para la AFP, y por cuanto se infringe la libertad de
contratación (Constitución, arts. 2°-14 y 62°). Un trabajador que ingresa a
cualquier empleo no puede ser inscrito en una AFP, que es una empresa
privada, prescindiendo de su voluntad. Al contrario, si no ha elegido en el plazo
de diez días, debería ser inscrito en el Sistema Nacional de Pensiones del cual son
asegurados obligatorios los trabajadores dependientes (D.Ley 19990, art. 3°).
Mientras la decisión de afiliarse a una AFP, que puede ser adoptada en cualquier
momento, no sea expresamente enunciada firmando un documento de afiliación, ninguna persona puede ser
inscrita en una AFP.
Otro modo de restarle
afiliados al Sistema Nacional de Pensiones fue la imposición de una pensión máxima en éste,
fijada arbitrariamente en la suma de 600
nuevos soles por el D.Ley 25967 del 7/12/1992 (art. 3°), medida arbitraria y antitécnica, porque las cotizaciones se pagan
sobre la remuneración total sin limitación,
cuya finalidad fue desalentar a muchos trabajadores con remuneraciones superiores al tope máximo para
continuar en el Sistema Nacional de
Pensiones o afiliarse a éste. La pensión máxima es actualmente algo más
de 800 soles.
Un complemento de la
medida indicada fue la modificación del cálculo de las pensiones otorgadas por
el Sistema Nacional de Pensiones por el D.Ley 25967 en el sentido de que se debe considerar los
tres, cuatro o cinco últimos años de trabajo,
según que las aportaciones hayan sido durante 30 o más años, de 25 á 30 o de 20 a 25 años, respectivamente, (art. 2°),
cuyo efecto es evidentemente reducir
el monto de las pensiones, puesto que el promedio se obtiene sin actualizar el valor de las remuneraciones.
La arbitrariedad del
Gobierno sobrepasó todo límite cuando por el mismo D.Ley (art. 1°) ordenó que, en lo sucesivo,
la condición fundamental para alcanzar una
pensión en este Sistema sería haber cotizado cuando menos 20 años, requisito que debía ser aplicado
retroactivamente a los trabajadores que, según el D.Ley 19990, ya tenían en ese momento 15 o menos años de cotización y habían llegado a las edades de 60 o
55 años para acceder a una pensión
(disposición transitoria).[1]
Esta disposición fue declarada inconstitucional
por el Tribunal Constitucional (sentencia del 23/4/1997, Exp. 007-96-I/TC). Sin embargo, la ONP continuó
aplicándola a los trabajadores que habían
solicitado sus pensiones con anterioridad a la publicación de esta sentencia y prosiguió impulsando los procesos de
los trabajadores que habían contradicho
judicialmente las resoluciones denegatorias de sus pedidos.
A partir de las
disposiciones de 1995 sobre la afiliación obligatoria a las AFP, el número de
afiliados a éstas comenzó a crecer.
Según la Jefatura de la
ONP,[2]
en agosto de 1997, el Sistema Nacional de Pensiones tenía 1'023,000 trabajadores afiliados y
unos 320,000 pensionistas. En el Informe de la Comisión Especial (D.S. 003-2001-TR,
publicado el 28/7/2001),
se dice que este Sistema "cuenta en la actualidad con 797,160 trabajadores y 366,355
,pensionistas."[3]
A quienes estudian este
Sistema y no pertenecen al círculo cerrado de sus administradores no les
es posible seguir su evolución, pues, las cifras de afiliados,
pensionistas, egresos, ingresos y activos fijos se guardan como un secreto de Estado. No
debiera ser así, puesto que los sistemas sociales y públicos interesan a
sus afiliados, pensionistas y a los demás ciudadanos.
Pensiones. Tope máximo
El Sistema Nacional de Pensiones
otorga pensiones de invalidez, vejez y supervivencia. En la definición de las condiciones,
montos y reajustes de las pensiones
se siguió varios de los criterios establecidos en los precedentes regímenes de jubilación de ciertas reglas de
aceptación universal y algunas innovaciones necesarias.
Se estableció como premisa que el monto de las
pensiones sería básicamente determinado por el monto de la remuneración y el tiempo
de aportación. De esta manera, quienes más ganan y aportan más tiempo deben tener derecho a una pensión mayor.
Con respecto a la
remuneración base o de referencia para la liquidación de la pensión, se dispuso que
ella sería igual al promedio mensual que resulte de dividir entre doce el total
de remuneraciones percibidas en los últimos doce meses de trabajo, salvo que el
promedio de los últimos 36 meses o de los últimos 60 meses fuera mayor (D.Ley 19990, art.
73°). No se previó la actualización
de los valores de las remuneraciones para eliminar su depreciación por la
inflación.
Como tiempo de aportación
se incluyó los períodos de trabajo dependiente y aquellos en los cuales el
trabajador estuviera percibiendo subsidios por incapacidad "aunque el
empleador no hubiese efectuado el pago de las aportaciones" (D.Ley 19990, art.
70°), ya que era el empleador quien debía pagar las aportaciones a su cargo y las que retenía al trabajador, no
debiéndose afectar al asegurado por una
obligación de pago que no le correspondía y por la negligencia en cobrar
del ente administrador del Sistema Nacional de Pensiones.
Se dispuso, además, que
"Las semanas o meses de prestación de servicios como asegurado de la Caja de Pensiones, de la
Caja Nacional de Seguro Social y de la Caja
de Pensiones del Seguro Social del Empleado, se computarán, sin excepción, como semanas o meses de aportación al
Sistema Nacional de Pensiones, para los efectos de las prestaciones que
éste otorga, aun cuando el empleador o la empresa de propiedad social,
cooperativa o similar no hubiere efectuado
el pago de las aportaciones." (D.Ley 19990, art. 72°). En el momento de darse el D.Ley 19990, las cajas indicadás aún
existían, pero desde la fecha del
comienzo de la vigencia de éste (1/5/1973) cesaban de percibir aportaciones, no cabiendo ninguna duda, por lo tanto, de que los
períodos de aportación a ellas se
referían a los anteriores al D.Ley 19990. La ONP, sin embargo, se ha negado
a aplicar esta disposición en vigencia.
Para la liquidación de
la pensión de jubilación por el D.Ley 19990 se dispuso que, luego de determinada la
remuneración o ingreso de referencia, la base de la pensión debía ser el 50% de la
remuneración o ingreso de referencia por los primeros 15 o 13 años de aportación, según se tratase de hombres o
de mujeres, respectivamente, y a ese
porcentaje se le debía agregar un 2% o un 2.5% por cada año adicional de aportación para el hombre o la mujer, respectivamente,
hasta un máximo de 15 años adicionales (Régimen general).
A un grupo reducido de trabajadores, los nacidos
antes del 1° de julio de 1931 o antes del 1° de julio de 1936, según fuesen hombres o mujeres,
respectivamente, se les atribuyó el 50% de la remuneración o ingreso de referencia por los
primeros 5 años de aportación más un incremento de 1.2% o 1.5%, por cada año adicional de aportación,
según fueran hombres o mujeres, respectivamente
(arts. 47° al 49°). Esta liquidación especial continuaba el régimen establecido por la Ley 8439 para los
obreros a quienes no se quiso perjudicar (Régimen especial).
A las pensiones así
liquidadas se les debe añadir un 10% de la remuneración o ingreso de referencia
por cónyuge a cargo y un 5% por cada
hijo menor de edad
a cargo.
Por el D.Ley 25967 del
7/12/1992 se sustituyó los regímenes general y especial de liquidación de las
pensiones por otro único por el cual sólo puede obtenerse una pensión de jubilación
con un período de aportaciones de 20 años completos que dan derecho a un 50% de la
remuneración de referencia, porcentaje al que se añade un 4% por cada año adicional
hasta alcanzar como límite el
100% de la remuneración de referencia (art. 1°).
Según el D.Ley 19990,
las pensiones tenían como límite máximo el tope que estableciera el Consejo
Directivo de la entidad administradora del Sistema Nacional de Pensiones, pero luego el D.Ley
22847 lo fijó en el 80% de la suma sobre la
que se pagara aportaciones.
Las pensiones mínimas
dependían y dependen de la contingencia. Las de invalidez equivalen al 50% de la remuneración
o ingreso de referencia, incluso si el trabajador ingresa recién el trabajo y
sufre el infortunio.
Para las pensiones de
vejez, la pensión mínima fue fijada en una 30a o una 25ava parte de la remuneración o ingreso de
referencia por cada año completo de aportación
con un mínimo de cinco años, pero menos de 15 o 13, según se tratara de hombres o mujeres, respectivamente.
Las pensiones de
supervivencia fueron establecidas en el 50% de la remuneración o ingreso
de referencia o de la pensión del causante para la viuda y en el 20% para cada
hijo, con un máximo todas ellas de un 100%.
Puesto que, por
principio, la pensión de jubilación es una transferencia de recursos económicos a
quien ya no puede o no desea trabajar, el D.Ley 19990 dispuso la
incompatibilidad entre su percepción y la realización de trabajo remunerado para
cualquier empleador o en cualquier empresa. Análogamente, se prohibió la percepción
simultánea de una pensión procedente de un aseguramiento facultativo como trabajador
independiente y de una remuneración por trabajo dependiente o por el ejercicio de una actividad independiente. En ambos
casos, la sanción es la suspensión del pago de la pensión y la devolución
de las pensiones indebidamente cobradas (D.Ley 19990, art. 45°).
Esta disposición se explica, además, por la necesidad social de dejar
libres puestos de trabajo que podrían ser
ocupados por trabajadores desempleados.
Adviértase que no es
incompatible la percepción de una pensión derivada de trabajo dependiente con
el desempeño de una actividad por cuenta propia con la que incluso se podría generar otra pensión
por un aseguramiento facultativo.
Edad de jubilación
La edad de jubilación
fue fijada por el D.Ley 19990 en 60 años para los hombres y en 55 años para las
mujeres, considerando los promedios en este aspecto en otros países con similar estrúctura económica y la esperanza de
vida en el Perú.
Sin embargo, se previó
también ciertos casos de jubilación anticipada en los cuales la edad de
jubilación de reduce a 55 años para los hombres y 50 años para las mujeres con una
reducción de la pensión a razón de 4% por cada año de adelanto de la
jubilación. Esos casos son los siguientes: a) cuando el asegurado tiene 30 o 25 años de
aportación, según sea hombre o mujer, respectivamente; b) si el asegurado es
objeto de una medida de reducción o despedida total del personal y cuenta con
15 o 13 años de aportación, según sea hombre o mujer, respectivamente (D.Ley
19990, art. 44°); y c) si un pensionista de invalidez llega a los 55 o 50 años, según sea hombre o
mujer, respectivamente, en cuyo caso cesa de percibir la pensión de invalidez y
pasa a percibir la pensión de jubilación si
es más elevada que la otra.
La edad de jubilación en
este Sistema ha sido fijada por el D.Ley 25967 en 65 años para los hombres y las mujeres.
El financiamiento
Es obvio que un sistema de prestaciones de
seguridad social no podría ser creado ni
subsistir sin un buen régimen de financiamiento. Esta fue una preocupación
que orientó permanente y puntualmente los pasos de los autores del D.Ley 19990.
No era posible establecer una prestación y sus condiciones si no se preveía la manera de atender al gasto que
produjese. Para cubrir este aspecto
se confió la tarea de hacer los cálculos matemático-actuariales al doctor José Domingo Gómez Sánchez, quien era actuario
matemático de la Caja Nacional de
Seguro Social, profesor de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y
consultor de la OIT. Pese a la gran calidad de este actuario, se requirió a la OIT el concurso de su Subdirector de
Seguridad Social, Sr. Zelenka, y dé su consultor Peter Thullen, actuario
matemático y profesor en esta especialidad de la
Universidad Suiza de Fribourg. Intervino también el actuario matemático suizo
Eckmann como consultor en algunos aspectos.
Se adoptó como sistema
de financiamiento el de prima escalonada que combina el sistema de reparto y el de
capitalización colectiva. Dada la estructura de la población asegurada con un grupo
relativamente pequeño de pensionistas,
las aportaciones debían conformar inicialmente un fondo muy importante que excedía los egresos, de manera que
la diferencia pasaba a constituir una
reserva a ser invertida, según criterios que allí se fijaron, cuyos rendimientos debían incrementar el fondo. Cuando
el número de pensionistas aumentase
sus pensiones debían ser pagadas con los ingresos por aportaciones y con el rendimiento del fondo, manteniendo
siempre el equilibrio entre ingresos y egresos.
Sin embargo, las cosas no
sucedieron como se dispuso en el D.Ley 19990. Sólo hasta 1980, aproximadamente, el Sistema Nacional de
Pensiones marchó como se había previsto. En líneas generales, se liquidaba y
pagaba las pensiones en los plazos legales y
se acumulaba una reserva importante. Esta situación comenzó a cambiar luego de
1980, cuando los grupos políticos que controlaban el Poder Ejecutivo y la mayoría del Congreso
(partidos Acción Popular y Popular
Cristiano entre 1980 y 1985) vieron la posibilidad de usar esa reserva sin la intención de devolverla y de no pagar las
cotizaciones a que el Estado se hallaba
obligado como empleador e incluso tampoco las aportaciones retenidas a sus trabajadores. En la práctica, el Tesoro
Público destinaba estrictamente las cantidades líquidas a pagar a los
servidores públicos y prescindía de considerar los aportes para pensiones y para salud. Tan grave situación continuó en
el período 1985-1990 (cuando el
Partido Aprista ejercía el Poder Ejecutivo y tenía mayoría en el Congreso de la República) y se
prolongo hasta ahora. Además, varias entidades del Estado ocuparon los
inmuebles del Sistema Nacional de Pensiones por los que nunca pagaron
alquileres.
La deuda del Estado al
Sistema Nacional de Pensiones no ha podido ser oficialmente establecida, ni ha
habido la voluntad política de hacerlo por quienes lo administraban y por el Ministerio de
Economía y Finanzas.
Sin embargo, no es
posible legalmente olvidarla, puesto que tanto según la Constitución de 1979
(art. 14°) como según la de 1993 (art. 12°) los recursos del Sistema Nacional de
Pensiones son intangibles y sólo pueden ser destinados a sus fines. En otros
términos, estos recursos deben ser utilizados en el pago de pensiones.
Administración
Inicialmente, la administración del Sistema
Nacional de Pensiones fue confiada
al Consejo Directivo conjunto de la Caja Nacional de Seguro Social y del Seguro Social del Empleado (D.Ley 19515),
luego por el D.Ley 20212, del 7/11/1973,
al Consejo Directivo del Seguro Social del Perú al que se denominó, Instituto Peruano de Seguridad Social a partir del
18/7/1980 (Ley 23161).
Esta administración formalmente autónoma
acabó cuando el régimen autoritario de
nuestro país emergido del golpe del 5/4/1992, expidió el D.Ley 25967 por el cual creó la Oficina de
Normalización Previsional (ONP) para que asumiera la administración del Sistema Nacional de Pensiones a partir
del 1/1/1993.
Luego, al ser elaborada
la Constitución de 1993, un grupo de abogados empresariales vinculados al
Gobierno autoritario, logró que no se reprodujera la disposición de la
Constitución de 1979 que confiaba la gestión de la seguridad social a una entidad
autónoma (art. 14°) y nada se dijo allí, por consiguiente, sobre este aspecto tan importante. Con esta
medida se pretendió allanar el camino hacia
la absorción definitiva por el Estado de los fondos de la seguridad social y a la sustitución de ésta por el sistema
privado.
El siguiente paso fue
darle a la ONP la categoría de institución pública descentralizada del
sector Economía y Finanzas, cuyo "objeto principal" debía ser "la administración centralizada del
Sistema Nacional de Pensiones y el fondo de
Pensiones a que se refiere el Decreto Ley N° 19990" (Ley 26323 del 1/6/1994, art. 2°). De este modo, se apartó de la
gestión del Sistema Nacional de Pensiones a los representantes de los
trabajadores, asegurados y empleadores, y
el Ministerio de Economía y Finanzas absorbió formalmente los recursos y la reserva del Sistema Nacional de Pensiones. La
intervención de éste por el Poder Ejecutivo
fue completada cuando se dispuso que sería la SUNAT en lo sucesivo quien percibiría las aportaciones de los
asegurados, retenidas y entregadas por
los empleadores privados, en la misma situación que los tributos.
Abatido el régimen
autoritario de Fujimori, el Gobierno de Transición no mostró un cambio de
actitud, pues dejó que las cosas siguieran como estaban. Por el contrario, se
dispuso a continuar la agresión contra el Sistema Nacional de Pensiones, aunque
más sutilmente.
Con esta finalidad, por
el D.S. 003-2001 del 30/1/2001, nombró una Comisión Especial integrándola con ministros y
otros altos funcionarios para estudiar
los regímenes pensionarios de los Decretos Leyes 19990 y 20530, la que emitió su Informe el 15/7/2001 (El Peruano, 28-7-2001), es decir cuando
el Gobierno de Transición estaba por
concluir.
El Informe de esta
Comisión respecto del Sistema Nacional de Pensiones y de Seguridad Social es
erróneo e incompleto:
1) Confunde en una sola
apreciación al Sistema Nacional de Pensiones y al Régimen del D.Ley 20530,
que son histórica, legal y financieramente distintos.
2.) Sobrevalora
subjetivamente el envejecimiento de la población (Parte 1- 3,1) como causa del
incremento de los costos de las pensiones; no acompaña un estudio para probar
esta aseveración no cierta en el caso del Perú, donde la mayor esperanza de vida
no afecta el financiamiento por la población económicamente activa y el ingreso
de nuevos asegurados.
3) Ignora las disposiciones legales que
obligan inconstitucionalmente a los trabajadores a afiliarse a las AFP.
4) No considera que la pensión máxima
fijada fue una decisión política destinada a ahuyentar del SNP a los trabajadores con remuneraciones más
elevadas que el tope y a estimularlos a pasarse a las AFP. Tampoco señala que las cotizaciones se pagan sobre la
remuneración o el ingreso sin topes. Para probar que las pensiones liquidadas, según la remuneración por las que se
pagó aportaciones en un
período dado anterior a la jubilación, podría impactar negativamente al Sistema
Nacional de Pensiones se requería un estudio del número de las posibles
pensiones y de los trabajadores que continúan en el Sistema Nacional de Pensiones.
5) Ignora absolutamente la deuda del
Estado al Sistema Nacional de Pensiones.
Se limita a decir que sus prestaciones "son cubiertas en su mayor parte por el Estado" (Parte 1-5.1) y no dice, por
supuesto, cuánto se recauda por aportaciones
y cuánto debería aportar el Estado por las cotizaciones de sus trabajadores que retiene y no paga.
6) Al referirse a la reserva actuarial
(Parte 1-4.1, 4.2) para atender las pensiones del Sistema Nacional de Pensiones que calcula en 12,911 millones
de dólares USA en los próximos 20 años, no tiene
en cuenta las aportaciones de los asegurados
ni la deuda del Estado a éste que, por la Constitución, no puede ser
condonada ni extinguida. Para dar la impresión de que este gasto será asumido por el Estado totalmente se le junta con
los egresos del Régimen del D.Ley
20530 del que se ignora igualmente las aportaciones de los trabajadores de este Régimen.
7) La Comisión concluye señalando que
"es conveniente que el Estado fomente el sistema de capitalización individual" (Parte 1, 5.5), es
decir recomienda convertir al
Sistema Nacional de Pensiones en una AFP.
La Comisión Especial no
aporta sugerencias para superar los problemas del Sistema Nacional de
Pensiones a partir de su configuración y ordenamiento legal, y de los intereses
de los asegurados y de los pensionistas. En realidad, de su Informe no aparece
que esta haya sido su preocupación.
8) La Comisión Especial considera, por
lo tanto, que la administración del Sistema Nacional de Pensiones debe continuar a cargo de la ONP, sin dar una
razón para esta
sugerencia.
Propuestas
A pesar de haber sido
seriamente afectado por una campaña destinada a destruirlo para favorecer a las
AFP, el Sistema Nacional de Pensiones puede subsistir y debería continuar existiendo, puesto
que tal es el deseo de los trabajadores que siguen siendo sus afiliados y de sus
pensionistas. Este sistema es, además, una opción constitucional de sus
asegurados y beneficiarios dentro del marco de la seguridad social y de la
solidaridad que le da base, sobre la cual no deberían decidir los representantes de los órganos
del Estado comprometidos más o menos en las agresiones al Sistema Nacional de Pensiones o
con los intereses de las AFP.
Además, implantado el
sistema privado de pensiones en nuestro país en base a la libertad de mercado,
no hay ninguna razón para pretender que el Sistema Nacional de Pensiones desaparezca o se
cambie su régimen financiero por el de capitalización individual que lo llevaría a
convertirse en otra AFP, porque se coactaría la libertad de decidir de los trabajadores.
Se debería disponer la
libertad de afiliación tanto al Sistema Nacional de Pensiones como al sistema
privado de pensiones, y la libertad de salida de ambos, en cualquier momento, y
que si el trabajador recién ingresado a un empleo no optase por uno u otro debería ser
afiliado al Sistema Nacional de Pensiones con la posibilidad de optar
posteriormente.
Es preciso un estudio matemático actuarial
realizado por técnicos competentes para
determinar el estado financiero actual del Sistema Nacional de Pensiones y los
adeudos del Estado y de los empleadores privados, estudio que debería
ser puesto a disposición de los interesados y de la ciudadanía en general.
Para la administración
del Sistema Nacional de Pensiones se debería crear una caja nacional cuyo
consejo directivo debería estar integrado por representantes de los afiliados y de
los pensionistas en una proporción para ambos de cuatro quintos, por ser los aportantes y
beneficiarios, y de un quinto los empleadores, todos ellos elegidos por
votación directa, universal y secreta. Esta Caja deberían tener también un
comité de vigilancia con igual composición y forma de elección.
El Estado debería
ejercer sólo el control del gasto y del resultado en forma permanente, pero exteriormente a esta Caja.
[1] El texto del D.Ley 25967
fue gestado y pedido por el Consejo Directivo del Instituto Peruano de Seguridad Social, con la aceptación de
los representantes de las centrales sindicales alli representadas. No hay evidencias de que alguno de
ellos se haya opuesto a esta arbitrariedad.
[2] Exposición ante la Comisión de Trabajo del Congreso
de la República, 15/10/1997. Una crónica de esta
exposición fue publicada en la revista Trabajo
y Seguridad Social, octubre 1997, pág. 71.
