LA REFORMA DE LA ESTRUCTURA DE LA OIT- Dr. Jorge Rendón Vásquez

LA REFORMA DE LA ESTRUCTURA DE LA OIT.

Dr. Jorge Rendón Vásquez

Profesor Emérito de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

Docteur en Droit por l’Université Paris I (Sorbonne)

DERECHO DEL TRABAJO, TEORÍA GENERAL I (2007)

“La OIT es una organización de Estados, cuyo carácter fundamental consiste, a diferencia de otras organizaciones internacionales de Estados, en que sus órganos más importantes: la Conferencia y el Consejo de Administración, están conformados no sólo por representantes de los gobiernos, sino también por delegados de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, votando cada uno de ellos individualmente, y  no en bloque por el Estado al cual pertenecen.

La OIT, no es, por ello, sólo una entidad internacional técnica, como algunos autores y, en cierta forma, su propia información indica; es una agrupación política, por cuanto se integra políticamente y tiene por finalidad principal producir y transmitir una normativa y un apoyo técnico condicionado al signo político preponderante en ella.  

Como ya lo hemos visto, la OIT nació como una organización destinada a promover la conciliación a nivel internacional  de los intereses de la clase capitalista y obrera, de manera de mantener en lo menor posible, una situación de paz social permanente, tanto dentro de los estados como internacionalmente, mediante el acatamiento de la legalidad, de la cual debería ser parte la propia Constitución y los acuerdos de la OIT. La base por la que esta Constitución fue levantada es, por ello el tripartismo, es decir la participación de sus órganos deliberantes de representantes de los gobiernos, de la participación de los organizaciones de los empleadores y de las organizaciones de los trabajadores,  pero bajo el supuesto de que los gobiernos constituyen entidades imparciales o ajenas a los intereses de los trabajadores o de los empleadores. Y el mecanismo de adopción de los acuerdos fue moldeado de tal forma que solo es posible concluirlos si estos dos grupos llegan  previamente a un entendimiento.

Más allá del enunciado de las normas organizativas sin embargo la estructura real de la OIT, por los intereses representados, no es tripartita sino bipartita, considerando que los gobiernos con países de economía capitalista están conformados por representantes de las clases capitalistas en ese nivel político o por personas cuyo modo de pensar y obrar coinciden, en principio, con los delegados empresariales , y, por lo tanto, su posición es adversa a las demandas  o exigencias de los trabajadores, y particularmente a todo planteamiento de modificación de la estructura económica. Colocados los trabajadores en inferioridad de situación frente a los gobiernos y a los empleadores, unidos por los mismos intereses fundamentales, la negociación en el seno de la OIT ha dado lugar solo a aquello que los empleadores entienden que puede concederse sin sacrificar sus intereses, prerrogativas o ventajas, o el statu quo ya alcanzado a escala nacional. […]

LA CONFERENCIA GENERAL

Este órgano se encuentra formado por cuatro representantes de cada uno de los Estado Miembros, de los cuales dos son delegados del gobierno, uno de los empleadores y otro de los trabajadores.

 […] Lo que en realidad sucede es que los gobiernos solicitan a las organizaciones sindicales la presentación de candidatos, y deciden cuál de éstos debe representar al Estado como delegado no gubernamental y quienes deben hacerlo como consejeros. La discrecionalidad de los gobiernos para hacer designaciones de los delegados laborales se encuentra reforzada por el hecho de que en cada país existen, en muchos casos, varias organizaciones sindicales centrales, lo que les permite seleccionar a los candidatos de mejor afinidad con su posición; en otros casos, las limitaciones legales o políticas a la libertad sindical destinadas a excluir del reconocimiento o registro a determinadas organizaciones o tendencias sindicales, sólo permite la existencia legal de organizaciones de cierta orientación, y los gobiernos gozan entonces de mayor libertad para seleccionar entre éstas  a los delegados y los consejeros laborales. Además, si el gobierno paga por lo general, los gastos de viaje y permanencia en Ginebra de la delegación laboral, que son elevados por el altísimo costo de vida en Suiza, alejados de los recursos de las organizaciones sindicales, particularmente  de las de los países menos desarrollados industrialmente, su control sobre la designación de la  delegación laboral aumenta. En ciertos países con pluralidad sindical y democracia política, los gobiernos suelen designar rotativamente al delegado de los trabajadores entre los presentados por las organizaciones sindicales centrales como sucede en Italia y Francia, pero no hay reglas establecidas que aseguren que así debe ser siempre.

De este modo, la composición de la Conferencia queda determinada, en gran parte, según la dirección impartida por las reglas constitucionales de la OIT, por los gobiernos. Evidentemente, este procedimiento de control no ha sido organizado tanto en la relación a los delegados de los empleadores, como en relación a los delegados de los trabajadores.

 Es cierto que la conferencia examina, según lo prescribe la constitución, los poderes conferidos a los delegados y sus consejeros técnicos, y que puede rechazar por una mayoría de dos tercios de los delegados presentes a aquellos no designados en la forma indicada (art. 59°). Pero esta facultad queda condicionada a la propia composición de la Conferencia, como se comprende. Sólo ha sido ejercida en ciertos casos de extremada arbitrariedad de los gobiernos en la designación de los delegados laborales o cuando la presión política mundial contra ellos era muy fuerte, como fueron por ejemplo las tachas, en varias reuniones de la Conferencia, al delegado laboral chileno designado por el gobierno del General Pinochet fuera de las organizaciones sindicales proscritas por él.

Rechazado el delegado de los trabajadores de un Estado, la Conferencia no admite tampoco al delegado de los empleadores, y a la inversa, tal como ocurre también  cuando un Gobierno designa al delegado de los empleadores, y no al de los trabajadores, (Const. art. 4°). Ello para evitar que el número de delegados de un grupo pueda ser disminuido a favor del otro.

Los cuatro delegados de cada Estado Miembro tienen derecho de voz y a votar individualmente en las reuniones plenarias de la conferencia. Los consejeros técnicos solo pueden hacer uso de la palabra en las reuniones plenarias de Conferencia a petición del delegado al que acompañan y con la autorización del Presidente, pero no tienen derecho de votar, salvo que el consejero técnico sea designado por el titular su suplente, indicando las sesiones en las que el suplente deberá participar, por nota dirigida al presidente. (86)

 (86) El comportamiento de los delegados depende de la importancia de sus Estados y organizaciones. Los de los países altamente industrializados, por lo mismo que la OIT es un teatro de lucha política internacional, suelen ser profesionales en esta actividad y tienen equipos de asesoramiento; muchos delegados gubernamentales son diplomáticos de las embajadas que esos países tienen en Ginebra, otros pertenecen a las dependencias de relaciones internacionales en los ministerios o departamentos de trabajo; los delegados empresariales y de los trabajadores son también, en muchos casos dirigentes muy experimentados en relaciones internacionales y en el funcionamiento y actividad de la OIT. No ocurre lo mismo  con los delegados de los países en vías de desarrollo, muchos de los cuales son designados como precio o favor político y se les ve deambular por  los pasillos del Palacio de las Naciones Unidas sin darse cuenta, en muchos casos de lo que sucede en la conferencia, y cuya presencia en Ginebra sólo es entonces un costoso turismo político.

 LA OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Comprende el conjunto de dependencias de la sede central en Ginebra y de las Oficinas Regionales. Esta dirigida por el Director General, quien nombra su personal, de acuerdo con las reglas aprobadas por el Consejo de Administración (Const. art. 9°)

 […] El personal que trabaja en estas oficinas, en cuanto a su relación jurídica con la OIT, es contratado a tiempo determinado, y permanente. Por la naturaleza del trabajo que presta es profesional, y administrativo de apoyo.

El cargo de Director General, cuyo nombramiento depende del Consejo de Administración, está sujeto a contrato con una duración de cinco años. Los cargos del Director General Adjunto y Sub-Director también son objeto de contratos por cinco años. Se debería entender que los cargos de Jefes de Departamento y  otros de niveles inferiores deberían ser ejercidos por personal permanente, pero no ocurre así. Se tiende, cada vez más, a someter al personal profesional sólo a contratos de duración anual, que pueden ser prorrogados de año en año por el Director con el informe favorable de los superiores jerárquicos de cada profesional.

A esta inestabilidad, que contrasta con la tendencia general en el mundo a permitir la terminación del contrato de trabajo sólo por causa justificadas, no sería ajeno cierto control político del personal.

En realidad, la actividad laboral de los profesionales, que se manifiesta en la redacción de documentos y publicaciones, y en el asesoramiento y apoyo intelectual, es de una rígida subordinación. Los documentos generados en los más bajos niveles de la jerarquía administrativa son sucesivamente corregidos a medida que ascienden a los más altos niveles de la Oficina donde se toman las decisiones, las que obviamente deben ajustarse a la orientación emanada de la composición del Consejo de Administración que controla directa e indirectamente al Director General, responsable de la Oficina. Este control determina necesariamente en los profesionales de la Oficina una adaptación permanente al criterio de sus superiores, como una condición de su permanencia en el puesto, exacerbada por la posibilidad de las críticas de los gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores de la tendencia mayoritaria en la OIT.

LA ACCIÓN NORMATIVA - ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE NORMAS.

Resulta evidente, en el plano formal, que si, en general, los votos de los representantes de los empleadores y de los trabajadores se neutralizan respecto de la conveniencia de adoptar un convenio o una recomendación y cada uno de sus artículos, son los representantes de los gobiernos en la reunión plenaria quienes deciden, en la práctica, si deben ser o no convertidos en normas.

Teniéndose en cuenta que cada Estado posee dos votos del gobierno, un voto del delegado de los empleadores y otro del delegado de los trabajadores, la situación que se presenta es la siguiente: 50% del total de los votos presentes o inscritos corresponde a los gobiernos, el 25% a los empleadores y 25% a los trabajadores. Para aprobar un convenio o una recomendación son necesarios los dos tercios de los votos, ósea el 66.66%. Si los trabajadores votan a favor de una propuesta, para que esta se convierta en un convenio o en uno de sus artículos, requerirían sumar a su 25%, un 41.66% más de votos para alcanzar el 66.66%, ósea los dos tercios que hacen la mayoría necesaria, según la Constitución. Este 41.66% de los votos, si no comprende los de los empleadores que se pronuncian siempre en bloque en uno u otro sentido, tiene que ser de los gobiernos. En otros términos, suponiendo que los estados miembros sean 178, habrían 356 votos de los gobiernos, 178 de los empleadores y 178 de los trabajadores; el 41.66% de los votos de los gobiernos a que se ha hecho mención representaría 296 votos de los gobiernos o sea los votos favorables de 148 gobiernos (cada gobierno tiene dos votos) sobre un total de 712, lo que es difícil de lograr, puesto que los gobiernos en los países capitalistas representan casi totalmente los intereses de los empleadores, y los votos de los países socialistas no son tan numerosos para neutralizarlos. Esta realidad hace que los trabajadores, actuando en grupo, busquen un acuerdo con el grupo de los empleadores sobre el contenido de los artículos de los convenios y  las recomendaciones, pero aun en el caso de que lo logren, los votos de ambos grupos sumados no harían sino el 50% del total de los votos de la Conferencia y necesitarían un 16.66% más de votos favorables a ser obtenido entre los gobiernos, ósea 118 votos gubernamentales otorgados por 59 gobiernos. La ya antigua práctica de la OIT en este procedimiento indica que cuando los trabajadores se ponen de acuerdo con los empleadores, los gobiernos suman sus votos con los de aquellos. Cada convenio o recomendación viene hacer, pues, en realidad, una gran convención colectiva internacional con la participación de los gobiernos.

 CONFERENCIA DE LA OIT: ESTADOS MIEMBROS EN 2006: 178

Colegios	Delegados c/. Estado	Numero de Estados	Total de votos	%
Gobiernos	2	178	356	50
Empleadores	1	178	178	25
Trabajadores	1	178	178	25
Total	4	178	712	100

                                            

Esta situación implica, como puede colegirse, que a los trabajadores les es muy difícil alcanzar un contenido de los convenios y las recomendaciones ampliamente favorable a sus intereses o aspiraciones. Arribar a pequeñas conquistas les obliga a reducir los alcances de sus pretensiones y a pactar con los empleadores, sometiéndose a lo que estos quieran conceder. De allí que el contenido de los convenios y las recomendaciones sea tan limitado, desde el punto de vista del progreso social, que su redacción, en muchos casos, sea en tiempo gramatical condicional, librado, por lo general, a la decisión de los gobiernos o del poder legislativo de cada Estado; que su redacción, en muchos casos, apele al tiempo gramatical condicional;  y que, a lo más, no sea sino una extensión de la legislación ya vigente en los países capitalistas alta y medianamente industrializados que se desea proyectar a los países menos desarrollados industrialmente.

Situándose en este plano ideal y siguiendo a Mahaim, Nicolás Valticos dice: “En los dos extremos los escollos siguientes deben ser en efecto evitados: de una parte, si se realiza el esfuerzo de establecer una norma que pueda ser de inmediato aceptada por la mayor parte posible de países, la búsqueda de una suerte de denominador común daría como resultado el establecimiento de una norma demasiado baja para conllevar un progreso suficientemente general; de otra parte, apuntando a un ideal demasiado elevado, se correría el riesgo de arribar a normas que se encontrarían más allá del alcance inmediato de la mayor parte de  países”.

La lógica derivada de la estructura de la Conferencia, experimentada en siete décadas, no permite esta polarización. De hecho solo cuenta el interés de los empleadores y de los gobiernos de los países capitalistas, cuyos votos hacen la mayoría calificada para decidir el contenido de los convenios y las recomendaciones. Es por ello que, para evitar que las normas adoptadas pueden afectar el nivel de los derechos sociales ya alcanzados por los Estado Miembros, creando inquietud entre los trabajadores beneficiarios, la Constitución dela OIT señala que “En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia , costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuran en el convenio o en la recomendación.” (art. 19.8). Contrariamente, y particularmente en resguardo de los intereses de los empresarios de los países menos desarrollados, la Constitución prevé que las normas internacionales les darán un tratamiento especial a estos, en los términos siguientes: “Al elaborar cualquier convenio o recomendación de aplicación general, la Conferencia deberá tener en cuenta aquellos países donde el clima, el desarrollo incompleto de la organización industrial u otras circunstancias particulares hagan esencialmente diferentes las condiciones de trabajo, y deberá proponer las modificaciones que considere necesarias de acuerdo con las condiciones peculiares de dichos países” (art. 19° .3).

Los avances más importantes en la normativa de la OIT se debieron a una intensa presión de los trabajadores en los países más industrializados, por acontecimientos tan importantes como las dos guerras mundiales, como fueron los casos del Convenio N° 1 sobre la jornada máxima de ocho horas adoptado en 1919, y de los Convenios 87 y 98 sobre la libertad sindical, adoptados, respectivamente, en 1948 y 1949.

 […] Siendo las normas de la OIT una reproducción parcial de la legislación laboral de los países más desarrollados, los delegados de estos, de sus tres grupos, no se interesan demasiado en esa labor normativa, salvo en cuanto pueda afectar sus derechos y posiciones. Más aun, numerosas normas de la OIT están por debajo del nivel alcanzado por una gran cantidad de países menos desarrollados. De manera que  con ratificación o sin ella conforman una legislación insuficiente, en su mayor parte. Tan lamentable destino y la ofensiva de la flexibilidad laboral en la década del noventa, sobre la cual la OIT guardo silencio, llevó a la conferencia, en 1998, a solicitar a los Estados miembros que adoptaran el compromiso de respetar, promover y hacer realidad por lo menos los cuatro siguientes propósitos: a) la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva; b) la eliminación de toda forma de trabajo forzoso u obligatorio; c)la abolición efectiva del trabajo infantil; y d) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación. Esta invocación fue aprobada como declaración  relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. En su informe, a la 87° reunión de la Conferencia, de junio de 1999, el Director General, nombrado ese año, llamo a propiciar “el trabajo decente”, es decir, la actividad laboral ciñéndose a esas recomendaciones, como corolario a este tema. Se debía entender que, respetados tales mínimos, el neoliberalismo  tenía campo libre. (117)

 (117) La expresión  “trabajo decente” se ha generalizado como una suerte de slogan. Pero en rigor, su acepción es otra. Es opuesta a la expresión “trabajo indecente”, que es el trabajo intrínsecamente inmoral  e indigno. La decencia o la indecencia dependen de la voluntad de quien lo ejecuta. Un trabajo realizado escamoteando el cumplimiento de las normas laborales, no es, en casi todos los casos, indecente; para el trabajador no lo es. Como tampoco un trabajo sujeto  a esas normas no es necesariamente decente; por ejemplo, el narcotráfico, efectuado por cuenta ajena y cumpliendo las obligaciones laborales y de seguridad social, no es una actividad decente. Tal vez el autor de la expresión “trabajo decente”  quiso decir “explotación decente”, para distinguirla de la expresión “explotación indecente”. Cuadra mejor con el contexto y las circunstancias que la originaron. Por lo demás, ¿cabía vislumbrar otra perspectiva con la actual composición de la OIT? Ocho años después de haber sido lanzada esa frase la súper explotación de grandes masas de trabajadores se ha acrecentado.

Hoy ya nadie en los países más altamente industrializados parece interesarle los fines originarios de la OIT. La situación en el mundo ha cambiado. Quienes invocan con más frecuencia sus normas, buscando protección frente a las arbitrariedades de los empleadores y los gobiernos, son los trabajadores de los países en vías de desarrollo, pero sus clamores se desvanecen en el ámbito interno de cada país. La OIT no puede obligar a los infractores ni su burocracia puede hacer otra cosa que llenar informe tras informe que irán a poblar los archivos. Su presencia no deja, sin embargo, de ser necesaria para los estrategas de los empresarios como un gran escenario en el cual los delegados de los trabajadores, sobre todo de los países en vías de desarrollo, tienen la posibilidad sedativa de declamar sus denuncias y de participar en un juego reproducido año tras año con la misma fórmula, frente a los delegados de los gobiernos y de los empleadores que los escuchan, muchos sin disimular su aburrimiento, pero sin estar dispuestos a abrir ningún resquicio en sus posiciones.

Además, las asociaciones de Estados en mercados comunes ofrecen una mayor posibilidad de armonización del contenido de sus legislaciones laborales, siempre y cuando los trabajadores, como parte más interesada, presenten organizaciones más sólidas y dirigentes más capacitados.

 LA COOPERACIÓN Y LA INVESTIGACIÓN

[…] Uno de los estudios en el que ha colaborado la OIT, al que se atribuyó gran importancia, fue el referido al Programa Mundial del Empleo, integrante del Programa de las Naciones Unidas para los Decenios del Desarrollo. Como parte de este esfuerzo, en junio de 1976, la OIT realizo una Conferencia Mundial tripartita sobre el empleo, la distribución de los ingresos, el progreso social y la división internacional del trabajo que señalo tres aspectos a desarrollar para promover el empleo productivo: la limitación de las consecuencias de la migración, el uso de tecnologías apropiadas y la ayuda a la reconversión industrial, invitándose a los países a participar en la realización de tales propósitos. Este es, quizá, uno de los ejemplos más clamorosos de la esterilidad de un esfuerzo de investigación y deliberación tan costoso, puesto, que, no habiéndose precisado las causas reales del desempleo por la propia conformación mayoritaria de la OIT, vale decir, no habiéndose analizado la estructura capitalista y sus contradicciones, tanto a escala nacional como internacional, toda conclusión debía a ser necesariamente superflua. Desde que en la OIT  comenzó a hablarse del desempleo, ningún país ha podido superarlo ateniéndose a las recomendaciones de esta entidad.

 Otra programa de la OIT es el Programa Internacional de Mejoramiento  de las Condiciones y el Medio Ambiente de Trabajo (PIACT) para ayudar  a los Estados miembros a fijar objetivos precisos en este aspecto. Tampoco este Programa ha producido frutos tangibles debido a que el mejoramiento de la higiene y la seguridad industriales en los centros de trabajo implica una inversión determinada que muchos empresarios se niegan hacer si pueden obtener de los gobiernos su tolerancia o aquiciencia, que es lo que casi siempre sucede. Ha sido la presión sindical el factor determinante de las innovaciones en este campo, como en otros. La OIT ha proporcionado, no obstante, cierta información útil.

 […] Dada la actual correlación de fuerzas en la OIT, esta continua siendo, como cuando fue creada, un centro de elaboración de decisiones normativas de las relaciones laborales, cuyo contenido y alcances dependen básicamente del interés de los representantes de la empresa privada y de los gobiernos de las clases capitalistas, y esta es, sin duda, la causa por la cual todos ellos permiten su subsistencia.

La expansión del socialismo en el mundo, el aumento de número de países con una economía socialista o con una economía estatificada, trae consigo una reducción del campo de acción del tripartismo cuya razón de ser se halla en la existencia de la empresa privada. y esta realidad  ha repercutido necesariamente en la OIT. Aunque por la rigidez, de la constitución de esta entidad no ha dado lugar, hasta ahora, y probablemente tampoco en el mediano plazo, a un cambio realmente significativo en su estructura y actividad. Es claro que de socializarse la economía en un número mayor de  países del mundo cambiaría la composición de cada colegio, y la OIT tendrá que convertirse entonces en el foro donde los gobiernos y los trabajadores debatirán la manera de uniformar los derechos de los trabajadores en el mundo sobre la base de criterios racionales de distribución del producto entre inversión y consumo. Mientras tanto, las reformas proyectadas, actualmente, de entrar en vigencia, no significan un cambio realmente trascendental.

Y no se podrá tampoco variar el rol que tiene la OIT: de asamblea anual de Estados con una burocracia costosa para producir resultados muy modestos.

En resumen, el control del cumplimiento de los derechos reconocidos en las normas de la OIT, ejercido por esta organización, es solo protocolar y sin fuerza ejecutiva. Apela a la reprobación por la opinión pública internacional que, en ciertos casos, disuade a los gobiernos infractores, sobre todo si su origen es democrático y  soportan el juicio adverso de los partidos políticos y otros grupos opositores, y de la prensa no comprometida con este gobierno. Año tras año, en la OIT y sus comisiones se han vuelto habituales las reprimendas a los gobiernos acusados de violar los derechos laborales. Los delegados de estos gobiernos se han habituado también a escuchar estoica y diplomáticamente esos furibundos discursos, a abandonar la sesión si son muy ofensivos y a retornar al año siguiente a reanudar el juego”.