Financiamiento y Administración de Pensiones en América Latina y la Europa Oriental. Una Visión Comparativa (2000)
Gaceta Laboral, vol. 6, núm.
1, abril, 2000, pp. 29-46 Universidad del Zulia Maracaibo, Venezuela
Luis Aparicio Valdez
Director
de Asesoramiento y Análisis Laboral. S.A.
Jorge Bernedo Alvarado
Miembro
de Análisis Laboral y del Instituto Peruano del Trabajo. Consultor de
Organismos de Naciones Unidas.
Resumen
La década de los 80 marcó la
realización de grandes transformaciones en los Sistemas de Seguridad Social,
concretamente en materia de pensiones. Chile dio el primer paso estableciendo
un sistema privado sustitutivo que ha servido de inspiración para el resto de
América Latina, incluidas las islas del Caribe. Los países industrializados
donde el proceso de envejecimiento de la población es más evidente y
apremiante, observan con cierto recelo aunque no sin interés los cambios que se
están suscitando en América Latina donde la crisis económica y los procesos
inflacionarios, más que los cambios demográficos, motivaron una revisión de sus
regímenes de pensiones.
Situación similar a la de
estos últimos, es la que han experimentado las ex economías socialistas donde a
los problemas financieros se han sumado a los de tipo demográfico. Estos países
se encuentran actualmente en diferentes etapas en el proceso de reforma, sin
embargo, lo interesante es que tras un primer momento en el que optaron por la
puesta en marcha de medidas de emergencia dirigidas a aliviar en el corto plazo
la problemática de los grupos de población más vulnerables, en la actualidad,
se encuentran avanzando por el camino de la capitalización individual
voluntaria, e incluso la administración privada en el marco de sistemas de
pilares múltiples.
Palabras
clave: Sistemas de Seguridad Social, Pensiones, América Latina,
Economías ex comunistas.
Los
Antecedentes
A partir de los años 80, pero
con especial énfasis desde la última década de este siglo, los sistemas de
seguridad social -particularmente en el aspecto de las pensiones de jubilación-
han venido sufriendo crisis, cuestionándose y reformándose a través de todo el
mundo. Bien puede afirmarse, inclusive, que junto al reconocimiento de la
necesidad de lucha frontal contra la pobreza y de la importancia del capital
humano, los cambios en la seguridad social constituyen el trípode de la
política social de fin de siglo en el mundo. No necesariamente exitosa en el
cumplimiento de sus objetivos, pero de innegable impacto para el futuro, debe reconocerse
que el tema social, al que se concebía un resultado de las políticas
económicas, ha sido revalorizado.
Volviendo a la seguridad
social en materia de pensiones, tenemos que partir del reconocimiento de una
extendida crisis mundial de su financiamiento y administración, variada en
intensidad y respuestas, pero casi universalmente presente.
Múltiples causas han confluido
a tal estado de cosas, y son casi todas conocidas.
Un primer grupo, determinante,
han sido las denominadas exógenas -en el sentido de no ser resultado directo
del funcionamiento del sistema- destacando claramente entre ellas, el proceso
demográfico y las presiones del entorno económico. Podemos arriesgar con buena
dosis de certeza que los factores demográficos afectaron de manera más
inmediata a los países ya industrializados, en los que el proceso de
“envejecimiento” de la población era manifiesto y apremiante[1], y que a la vez, los
procesos inflacionarios y las crisis financieras tuvieron una intensidad
inusitada en los países del Tercer Mundo y en las ex economías socialistas.
Estas últimas, desarticularon su anterior sistema de gobierno para dar apertura
a las reformas políticas democráticas y la economía de mercado.
La demografía, es ineluctable.
La disminución de la mortalidad y la natalidad son un resultado natural del
bienestar y el progreso -en especial de los avances de la medicina y la
salubridad- que se ha venido presentando según el grado de desarrollo económico
de los países, con efecto en períodos cada vez más cortos. Para la seguridad
social en pensiones, la transición demográfica plantea dificultades propias,
derivadas del aumento rápido de la población en la tercera edad con respecto a
la que se halla en edad de trabajar.
El financiamiento de los
sistemas pensionarios del Viejo Mundo, o de Estados Unidos y Japón, por
ejemplo, cuyos sistemas de pensiones se rigen por el reparto o la prima
escalonada -los trabajadores en actividad solventan las pensiones- y tienen
administración asociada a los gobiernos, se vieron fuertemente presionados por
tasas crecientes de descuento salarial, que hicieron que inclusive se
cuestionara en cuestión la viabilidad de este tipo de sistema. Pero además,
debe también mencionarse que en auxilio de esta crisis, el mercado desarrolló
la oferta de pensiones privadas complementarias, que adquirieron significativa
presencia en casi todas estas naciones.
Los sistemas de pensiones del
Tercer Mundo, principalmente de América Latina, tenían menor presión de los
cambios poblacionales -con la excepción relativa de los países del Cono Sur
(Argentina, Chile, Uruguay) y en menor grado, Cuba, Costa Rica, Paraguay, pero
más elevado embate de las vicisitudes económicas. La ola hiperinflacionaria
tocó a todos y no ha sido totalmente derrotada. La lentitud del crecimiento
productivo fue cada vez más manifiesta. En la Base de este proceso, se halla el
desfinanciamiento de estas naciones, y desde luego, los cuantiosos pagos por
concepto de deuda externa, la reorientación del comercio internacional y la
caída de los precios de materias primas. Las economías se ajustaron de manera
drástica por las vías del empleo y los salarios. Con la complicidad de una mala
administración, los sistemas públicos de pensiones, pasaron entonces a ser
objeto de cuestionamiento.
Este proceso no ha sido
necesariamente uniforme. En el caso de naciones de desarrollo menor aún, como
las de Africa subsahariana, el problema principal continúa siendo la débil
cobertura de los riesgos sociales, en la medida que un sistema de seguridad
social como el que actualmente concebimos, depende funcionalmente de la
presencia de relaciones laborales en el marco de una economía de mercado.
Asimismo, el proceso de
transición de las ex economías socialistas de Europa Central y del Este,
mostraba tanto ingredientes demográficos, especialmente en las áreas más
orientales, como -sobre todo- crisis económica derivada del colapso de sus
anteriores sistemas de gobierno.
Ola
Neoliberal y Reforma Privada
En este ambiente se ha
producido, partiendo de los países industrializados, pero con componentes
derivados de la competencia internacional y de la emergencia asiática, una
expansión casi inusitada de la economía y sobre todo del ideario neoliberal,
una expansión casi inusitada de la economía y sobre todo del ideario
neoliberal. Particularmente los países deudores del Sur fueron sometidos a
ajustes económicos en base a la contracción de su demanda -en mayor grado del
consumo que de la inversión-, a procesos de privatización y de retiro del
Estado de los escenarios productivos, y a una rápida apertura comercial, entre
lo principal.
Esta extendida corriente de
desarrollo del sistema de libre mercado en las naciones del Sur, puso en
cuestión el sistema de pensiones basado en el reparto o la prima escalonada y
en la administración tripartita con responsabilidad gubernamental. Tuvo además
un actor paradigmático: Chile a partir de 1981.
En efecto, en Chile se planteó la sustitución
del sistema de pensiones “clásico” de responsabilidad pública -en realidad, lo
que dicho país tenía era una compleja multiplicidad de cajas con tasas de
aporte elevadas- por un sistema de administración privada en el que los fondos
derivados de los aportes se capitalizaran a través del mercado financiero y se
acumularan en cuentas individuales. Para liquidar el sistema anterior, el
Estado chileno se hizo cargo de los aportes ya recibidos a través de Bonos de
Reconocimiento, que permitieran la transferencia ordenada de un sistema hacia
el otro, con la garantía del gobierno.
En la nueva perspectiva, la de
la capitalización individual, se eliminaba en gran parte el temido horizonte
demográfico, se abría la posibilidad de incrementar el fondo de pensiones a
través de inversiones, y se producía la apertura a la intervención privada. En
la contraparte, se postergaba la solidaridad intergeneracional, para dar paso a
la equidad individual: quien más aportase en su vida laboral, tendría pensiones
más altas; finalmente, para presentar el ángulo social, quedaba garantizada una
pensión mínima y una cuota de solidaridad para atención de población no
cubierta (1 por ciento de la remuneración) y el Estado proveía una cuota de
pensiones de beneficiencia.
Mucho del ideario neoliberal
es consistente con la propuesta: la visión individual y el criterio de
subsidiaridad, el carácter protagónico el sistema privado, la relevancia de los
mercados financieros como factores esenciales de activamiento de la dinámica
económica. Pero es bueno también tener en cuenta, que esta visión no marginó
totalmente la solidaridad y la preocupación por el destino de los más pobres,
generalmente, fuera del sistema o con pensiones de montos insuficientes.
El relativo éxito inicial del
sistema chileno de pensiones -las aportaciones disminuyeron significativamente
y los fondos capitalizados alcanzaron en quince años a ser equivalentes a casi
el 40 por ciento del PBI del país produjo réplicas casi inmediatas en América
Latina, y un amplio debate a nivel mundial. Los organismos multinacionales de
crédito han sido abanderados del sistema substitutivo[2], y lo han promovido con
entusiasmo, muy especialmente en el conjunto de naciones de América Latina y el
Caribe y en la Europa Oriental. Los países del norte industrializado, en
cambio, si bien han acogido la discusión, han sido sumamente cautos a la
posibilidad de abandonar su régimen tradicional y mantiene más bien la
presencia de la administración privada de fondos de pensiones como un mecanismo
complementario, de carácter voluntario.
En el camino, la Organización
Internacional del Trabajo y la Asociación Internacional de la Seguridad Social,
atemperaron los ánimos[3], defendiendo la
posibilidad de los sistemas basados en la solidaridad intergeneracional, la
integración del aporte público y privado y la responsabilidad del Estado en la
administración.
De tal forma, los frentes han
ido confluyendo hacia un sistema de tres pilares: lo básico asistencial, de
responsabilidad fiscal; el obligatorio y principal; y el complementario
voluntario, casi siempre privado. La discrepancia fundamental gira alrededor
del segundo pilar: si de administración privada y capitalización individual
(Banco Mundial, FM) o si de administración tripartita o pública con sistemas de
prima escalonada (OIT, AISS). Desde luego, las combinaciones y la creatividad
pueblan las opciones particulares de cada país, de forma tal, que las reformas
más recientes, cuando se producen, han intentado más bien aproximarse hacia un
espacio central, que recoja las ventajas y elimine las desventajas de cada
sistema particular, convertido así más en un modelo teórico que en una
referencia de aplicaciones particulares.
Adicionalmente, existen
demasiados frentes para definir íntegramente el funcionamiento de un sistema de
pensiones: las fuentes de la aportación, los alcances y restricciones de las
inversiones, las fórmulas de cálculo de la pensión; en fin, los diversos
dilemas en el mundo de los aportes (definidos para el sistema de capitalización
individual) y los beneficios (definidos para el sistema de reparto y prima
escalonada). De tal forma, la complejidad ha ido en aumento, y es ahora de suma
dificultad tener patrones de comparabilidad precisa, aunque sigan siendo
visibles las tendencias generales.
América
Latina y Europa Oriental. Similitudes y Diferencias
Como toda región, ambas tienen
su propia identidad y diversidad. Y tienen también sus propios procesos en la
Historia. Particularmente, en materia de reforma de la seguridad social, estas
dos regiones son protagonistas esenciales, de los actuales debates y
transformaciones.
América Latina (incluimos
siempre los países del Caribe cuando nos referimos a ella), es el continente
joven del mundo, con naciones que pueden considerarse todavía en formación.
Representa aproximadamente el 8.5 por ciento de la población y el 6 por ciento
del producto mundial. De este 6 por ciento, Brasil y luego México y Argentina
explican la mitad. En su variedad, pueden distinguirse el bloque de América
Central y las islas del Caribe con México, país en el extremo norte del
subcontinente, de indudable hegemonía sobre este ámbito. En América del Sur,
hay dos ejes esenciales: el del bloque Mercosur, con Brasil, Argentina y Chile,
a los que puede sumarse Uruguay y Paraguay, con mayor poderío económico y la
vista brasileña hacia EUA y Europa, pues se trata de una de las diez economías
más importantes del mundo. Y el del bloque andino (Venezuela, Colombia, Perú,
Bolivia y Ecuador), con menor incidencia en la economía regional. Debe además
recordarse, que la población de estos países tiene todavía inconcluso su
proceso de transición demográfica, su industrialización es insuficiente, y de
manera especial, sus desigualdades internas sumamente marcadas.
La ola inflacionaria en
Latinoamérica fue impresionante y generalizada en los años ochenta y no
concluye en su amenaza. El crecimiento productivo, principalmente por la suma
de “ajustes” y la carga de deuda exterior es todavía lento, dentro de su
variabilidad. Recientemente, se han reavivado en la región los problemas de
estabilidad financiera, como resultado de la reorientación del destino de
capitales en el mundo, afectando con mayor severidad a los países de mayor
integración intercontinental. México se recupera de la crisis de 1995-1996,
Brasil parece salir en la actualidad. Argentina, se encuentra todavía en
riesgo.
En Europa Central, tras el
cambio de sus regímenes políticos y el desmembramiento de la ex Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas, se pueden distinguir hasta cinco bloques
relativamente homogéneos. El de los países bálticos, el de Europa Central, el
de la Europa del sudeste, cercana a los Balcanes, el de Rusia y las naciones
más próximas a su área de influencia y el de los países de su extremo oriental,
de menor ingreso y población más “joven”. El conjunto de estas naciones
contiene alrededor del 7 por ciento de la población mundial y produce alrededor
del 3 por ciento del producto global, aportando la Federación Rusa, la mitad de
este total. Esta área del planeta ha sido sumamente castigada por la crisis
política y por una crisis económica inflacionaria y recesiva que aún persiste,
especialmente en los países del este, a diferencia de los bálticos y de los
cercanos a Rusia que se hallan en fases intermedias de estabilización.
En términos de un reciente
trabajo del Fondo Monetario Internacional (Valdivieso, 1998), se considera como
países que han avanzado en las reformas a Estonia, Letonia y Lituania; como
países en una etapa intermedia en las reformas a Kazajstan, Kirguistán, Moldova
y Rusia; como países que avanzan con lentitud en las reformas a Bielorrusia,
Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán; y como países en conflicto armado a
Armenia, Arzebaiyán, Georgia y Tayikistán. Este orden de reformas -en el
sentido de la liberalización económica- es también el orden en el que los
organismos multina cionales de crédito han ido cubriendo los severos déficits
de financiamiento generado por los cambios del sistema político.
En compensación a sus
vicisitudes actuales, las naciones de Europa Oriental han heredado de la
anterior estructura del gobierno y de la orientación de sus esfuerzos una
elevada participación industrial en la producción y el empleo, de niveles tan
elevados como los de las naciones de mayor riqueza actual, así como una mayor
equidad en la distribución del ingreso, debida a la fortaleza del sistema de
protección social, fundamental para entender sus procesos actuales en materia
de seguridad social.
En
el Mundo de la Seguridad Social. Los Procesos de Cambio en América Latina
América Latina, configuró sus
sistemas de seguridad social en la primera mitad del siglo, a un ritmo más
pronto que el del resto del Tercer Mundo. Con las salvedades del caso, puede
decirse que siguió el proceso occidental europeo, pasando de las asociaciones
mutuales hacia la conformación de los seguros sociales bajo el esquema
asalariado y una posterior ampliación de incorporación para trabajadores
independientes con carácter facultativo, con administración tripartita y sistemas
de reparto y prima escalonada. La orientación -e intención- general fue la de
crear una seguridad social sistemática y extendida, que la propia frustración
del desarrollo se encargó de dejar como propuesta en la mayor parte de países.
Sin embargo, como habíamos
adelantado, la crisis de financiamiento extendida a partir de los setenta, y
las malas administraciones, llevaron a los sistemas de pensiones, una vez
maduros -en el sentido de tener una carga importante de pensionistas, que en
los primeros años de los sistemas no se presenta- a incumplir sus obligaciones
y ser blanco general de críticas, además de una pesada carga fiscal, dado el
intervencionismo del Estado como consumidor y responsable de los fondos.
Dados estos antecedentes,
tanto por la presencia del sistema chileno, como por los acondicionamientos de
sus políticas económicas y sociales, América Latina ha sido un campo
privilegiado en el debate e implementación de las reformas a los sistemas de
pensiones.
Los años 80, fueron de curiosa
observación del sistema puesto en marcha en Chile, en el que se refundaba con
visión privada -pero también importante responsabilidad del Estado el anterior
esquema. El desempeño de la seguridad social en pensiones mostrado por esta
nación, tuvo logros llamativos: los aportes pasaron a ser substancialmente
menores, descendiendo desde un orden del 20-30 por ciento del salario,
compartido por empleadores y trabajadores, hacia un 10 por ciento, al que hay
que añadir alrededor del 3.2 por ciento en comisiones y financiamiento de un
seguro de invalidez, exclusivo de los trabajadores. La administración como
dijimos, está a cargo de entidades privadas con una superintendencia de
carácter oficial.
Las inversiones se comparten
en capitales de riesgo y bonos de renta fija, las primeras principalmente
privadas y los segundos principalmente públicos. El crecimiento del fondo
administrado fue impresionante, gracias a positivas condiciones en el
desarrollo del mercado de capitales. La responsabilidad del Estado es visible
en los aportes a los anteriores fondos (dichos bonos devengan además un interés
real del 4 por ciento anual) y en la presencia de pensiones de beneficencia,
mientras que las pensiones mínimas son cubiertas solamente en la fracción que
no solvente el sistema privado. El sistema ha comenzado ya a mostrar
preocupación por los montos de pensiones otorgadas, habiéndose propuesto un
segundo fondo de pensiones, con mayores responsabilidades estatales que
garantice pensiones suficientes.
El segundo país en entrar a la
experiencia fue Perú, en 1993, que replicó muy parcialmente -bastante menos de
lo que se suele creer- el modelo del país sureño: la responsabilidad
gubernamental es débil, los beneficios y garantías son menores, y el
crecimiento del fondo más lento, acorde con las dimensiones de la economía de
mercado del país. El modelo peruano, además, no ha cerrado al sistema anterior
(que funciona con un aporte del 13 por ciento del trabajador), si bien el
gobierno actúa promocionando el nuevo sistema privado. Los aportes inicialmente
fijados en 10 por ciento a cargo del trabajador (mientras los aportes de salud
pasaron a ser de cargo del empleador) fueron reducidos a 8 por ciento desde
1997 con la finalidad de hacer más atractivo el sistema privado. Los costos
previsionales (comisiones y pago del seguro de invalidez) son del orden del 3.7
por ciento. Cambios importantes se han dado en el conjunto del sistema de
garantías (reducción al mínimo encaje de fondos del sistema, estructura
mayoritariamente de riesgo de las inversiones, disminución significativa de las
exigencias de reposición de fondos por parte de las administradoras ante
fluctuaciones bruscas y garantías de rentabilidad real mínima) respecto a sus
equivalentes chilenos, que alejan significativamente las comparaciones de
solidez. Adicionalmente, en el caso peruano, la responsabilidad del Estado es
insuficiente: no se ha asumido mayormente los bonos de reconocimiento (se les
cambia por un reconocimiento de los adeudos bajo términos de cálculo menos
favorables que en Chile, y con interés real nulo) y no se han reglamentado las
condiciones de pensión mínima. Como en Chile, aunque la proporción y volumen
peruano de aportantes es menor, las tasas de omisión al pago de aportes son
significativas (alrededor del 40-50 por ciento de los inscritos). Es temprano
aún para observar las pensiones, si bien preocupa la persistencia de baja
aportación y un crecimiento de las inversiones de performance inferior a la
chilena. En proporción importante, el sistema privado peruano de pensiones se
justifica por la deplorable situación de las pensiones en el sistema público, y
se mantiene igualmente, por el favoritismo de las disposiciones oficiales sobre
el tema, que han concedido márgenes de libertad operativa bastante más
flexibles a las que rigen actualmente el funcionamiento del sistema chileno.
Colombia en 1996, ha
establecido también un sistema privado de pensiones, de existencia paralela,
como en Perú, al no haber liquidado el anterior sistema. Tras el período de
elección, se puede permanecer en el sistema de reparto. En el nuevo sistema, se
reconocen los aportes efectuados al plan público, emitiéndose para tal fin los
bonos pensionales (equivalentes a los de reconocimiento chilenos) que reditúan
una tasa de interés prefijada por la autoridad monetaria (la tasa DTF). El
nuevo sistema privado se nutre de aportes del trabajador (25 por ciento) y del
empleador (75 por ciento) siendo la tasa global calculada sobre el salario del
10 por ciento desde 1996, con comisiones y seguro de invalidez del orden de los
3.5 por ciento. Los afiliados con remuneraciones superiores a cuatro veces la
mínima, aportan un 1 por ciento adicional al Fondo de Solidaridad Pensional -la
cara social del sistema integral que vela por las pensiones mínimas (equivalentes
a la remuneración mínima legal) y por la ampliación de coberturas
poblacionales. Dicho Fondo de Solidaridad es de administración pública.
En un siguiente paso, bastante
inmediato, se producen sistemas mixtos, en el sentido que las pensiones obtenidas
tienen origen en ambos tipos de sistema general. Argentina y Uruguay, en 1994 y
1996, implementan el sistema privado, sin desaparecer el público, y en lugar de
un título valor efectivo (Chile, el Bono de Reconocimiento), o de una promesa
(Perú, el certificado de Bono de Reconocimiento) difieren la carga de
financiamiento de la transferencia entre sistemas, creando una pensión
complementaria a partir de los aportes recibidos por el Estado.
En el caso argentino, tras un
breve período de tres meses para elegir entre el sistema público y el nuevo
sistema mixto, quedan funcionado ambos, si bien ya no hay retornos desde este
último. En el nuevo sistema mixto, el beneficio tiene un componente público
reformado que paga una pensión básica, más una prestación compensatoria tras 30
años de contribuciones y una pensión adicional proveniente del programa de
capitalización individual administrado por entidades privadas. Las proporciones
de aporte -16 por ciento a cargo del empleador y 11 por ciento por parte del trabajador-
se han mantenido tras la reforma. La diferencia está que entre quienes se
afilian al sistema mixto la provisión del empleador se destina al sistema
público para asegurar la pensión básica y la del trabajador al sistema privado
para su capitalización individual (7.5 por ciento) y para comisiones y aportes
(3.5 por ciento restante).
Uruguay, tiene algunas
variantes dignas de mención. Tras un primer período electivo de seis meses,
todos los mayores de 40 años y todos los nuevos trabajadores ingresan al
sistema mixto, cerrándose -a diferencia de Argentina- el sistema público.
Igualmente, el nivel de ingresos define los pilares: hasta 5000 pesos de
ingreso mensual al momento de la reforma, al primer nivel de solidaridad
intergerencial, financiado con los aportes tanto patronales como laborales (o
del Estado, si se diera el caso), responsable de la pensión mínima. Los aportes
laborales sobre el ingreso adicional de 5000 hasta 15000 conforman el segundo
nivel de ahorro obligatorio y administración privada y el exceso de 15000 el
pilar de ahorro voluntario, igualmente financiado con aporte laboral y
recaudado por el Banco de Previsión Social, supervisado por el Estado. Como en
Argentina, quienes quedaron en el sistema público no tienen variaciones de sus
cuotas de aportación (15 por ciento empleador y 12.5 por ciento trabajador),
mientras que en los sistemas de capitalización individual, el aporte es de la
parte del trabajador. Los trabajadores, hasta los 7500 pesos de ingreso mensual
pueden distribuir sus aportes (de origen laboral o patronal) en partes iguales
para el primer y segundo pilar. Los límites aquí mencionados son sujetos de
revisión periódica, ajustándose principalmente por el tipo de cambio (ya hubo
cuando menos un reajuste y el tipo de cambio actual es de 11.26 pesos por dólar
al inicio de junio 1999).
Bolivia, entra a un sistema de
pilares múltiples desde 1997, con la particularidad de un Bono de Solidaridad
anual (de 200 dólares) para todos los ciudadanos bolivianos con 65 o más años,
y al que tienen derecho los bolivianos que al momento de la reforma no habían
cumplido los 21 años. Este fondo se financiaría a partir de un fondo derivado
de la privatización de empresas públicas. El Estado ha asumido igualmente el
pago de pensiones de las anteriores cajas, cerrando el sistema e ingresándolo a
un fondo de capitalización colectiva, lo cual es ahora su fuente principal de
déficit público.
Otras reformas trascendentes,
caracterizadas por la coexistencia de las visiones en pugna son la de México
(1997) y el que desarrollará Venezuela a partir del año 2000.
En México, se había
establecido a partir de 1991 el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), un
antecedente de reforma no estructural –en el sentido de la pervivencia del
régimen previo- que apuntaba hacia la reforma posterior. El SAR permitía la
generación de cuentas individuales a partir de un aporte empresarial del 2 por
ciento, en las cuales la capitalización corría a cargo de la banca nacional
pero la recaudación se hacía a través del conjunto del sistema bancario.
La reforma legislada en 1996 y
efectiva desde 1997 cierra el sistema anterior y determina un destino de los
aportes (12.5 por ciento en total, entre trabajadores, empleadores y Estado) en
varias direcciones pero con el sistema único de capitalización individual: 8.5
por ciento para las administradoras de pensiones (6.5 por ciento a pensiones y
2 por ciento en el SAR) y 4 por ciento para ser administrada por el Instituto
Mexicano de Seguridad Social (IMSS) para invalidez y muerte. El Estado puede
actuar como administrador de capitalización individual, reconoce los aportes
recibidos y garantiza la pensión mínima. La administración de la pensión, en el
caso mexicano, es electiva y puede optarse por el IMSS o la administración
privada. No está demás recordar, que la perspectiva de financiamiento de las
pensiones mexicanas no son lo necesariamente positivas y que el sistema se
halla aún en pleno debate, especialmente por lo reducido de los aportes. La
reforma venezolana resume diversos ingredientes sudamericanos. Los aportes son
de responsabilidad en 75 por ciento para el empleador y 25 por ciento para el
trabajador, como en Colombia, siendo las tasas del orden del 11 por ciento para
quienes perciben hasta cuatro remuneraciones mínimas mensuales y del 12 por
ciento para quienes tienen ingresos mayores a esa cifra. Para los primeros,
existe además un Fondo de Solidaridad Intergeneracional del 1 por ciento y para
los segundos del 2 por ciento mensual. Las comisiones y el pago de seguro de
accidentes, originalmente no podían superar el 3.25 por ciento mensual del
salario, y actualmente el pago de comisiones para las operadoras privadas es
del 1 por ciento, el más bajo de América Latina. El Fondo de Solidaridad
Intergeneracional, como es de suponer es de administración pública, garantiza
la pensión mínima, y se financia a través de capitalización colectiva. La
responsabilidad del Estado en el reconocimiento de aportes anteriores cubre el
100 por ciento de los aportes recibidos (lo que no sucede en ningún país). El
sistema privado de pensiones es de libre elección y coexiste con el público,
teniendo las entidades privadas de administración de pensiones una lógica
similar a la del modelo chileno.
No son los únicos cambios. Han
ingresado a la reforma también Costa Rica en 1996 con un régimen de pensiones
privadas complementarias al régimen de administración pública, de carácter
voluntario, y El Salvador desde 1997 con un régimen de pensiones privadas que
sustituye al régimen anterior, manteniendo el esquema de tres pilares y la
pensión mínima en el primer pilar garantizada por el Estado. En la actualidad,
además, casi todos los países tienen en marcha estudios para la reforma de su
sistema de pensiones, estando en mayor grado de avance en la consulta internacional
y la presencia de comisiones nacionales oficiales, los de Paraguay, Panamá,
Honduras y República Dominicana. A esto hay que agregar que en casi todos los
países, aunque no se haya introducido la capitalización individual y/o la
participación privada en la administración, se han tenido que reajustar los
sistemas de recaudación y beneficios para contrarrestar las crisis de
financiamiento (aumentos en la edad de jubilación, cambios en la fórmula de
cálculo de la pensión, incremento de los aportes, topes máximos a la pensión,
principalmente), siendo crecientes las cargas del Estado para afrontar el
problema.
Finalmente, hay que recordar a
Brasil , un gran ausente en la posibilidad de introducir sistemas privados –y
de inclusive transformar del sistema público, responsable mayor de la crisis
fiscal- da das las presiones políticas en que se debate la reforma, y el caso
de Ecuador donde la presencia del sistema privado fue sometida en 1996 a un plebiscito,
junto con otros puntos adicionales, siendo derrotada. De hecho, esta década ha
sido un hito para la historia latinoamericana de la seguridad social en
pensiones. Todos los países la discuten, todas las alternativas pueden
encontrarse, y no es por eso aventurado decir que se trata del continente de
mayor experiencia, y también experimentación, en este tema. En el Mundo de la
Seguridad Social.
Los
Procesos de Cambio de los Países Europeos con Economías en Transición
En Europa Central, en la
región báltica y en algunos países del Este europeo se había también
desarrollado hacia el primer tercio del siglo el esquema bismarkiano, pues
compartían políticamente o estaban influenciados por la experiencia de Europa
Occidental hasta antes de 1940. No es incluso aventurado afirmar, que esta era
la perspectiva para el conjunto de la región.
Pero el establecimiento de los
regímenes socialistas cambiaría radicalmente la visión de la seguridad social.
En la estructura del gobierno de estas naciones, el concepto de Seguridad
Social quedó entonces insumido en un amplio espectro de obligaciones sociales
que incluía la garantía de empleo y satisfacción de necesidades básicas para
toda la población. A tal punto, que diversos analistas cuestionan que pueda
aplicarse la óptica del seguro social en los regímenes de tipo soviético. De
hecho, la existencia de un empleador único con la totalidad de
responsabilidades sociales a su cargo y administrador de todos los recursos
nacionales, es difícilmente comparable con el sistema tripartito tradicional,
tanto en lo que respecta a la administración, como especialmente en lo referido
al financiamiento. Tratándose de economías bastante cerradas y de planificación
central, la protección social es el fin único de gobierno, la integración de
intereses inevitable o forzada por la estructura política, y las coberturas y
beneficios amplios en extensión, aunque no necesariamente en intensidad.
De toda forma, el sistema de
protección de las ex economías socialistas, es criticado por los organismos
multinacionales de crédito como dispendioso y extremadamente generoso, pero
sobre todo, como impracticable una vez que se implementa una economía de
mercado, y la iniciativa del capital privado aparece como motor de dicha
economía[4].
Tres ámbitos, temporales y
espaciales, pueden apreciarse en el proceso de Europa Oriental respecto a la
seguridad social. En un principio, cuando colapsa el sistema político y
económico y se desarrollan graves problemas sociales, el conjunto de países
optó por medidas de emergencia de corto plazo en el plano de la seguridad, en
especial para aliviar la problemática de los grupos de población más
vulnerables. Desde fines de los años ochenta, la atención se centra en la
reorientación de los fondos para concentrarlos en la atención de madres, niños
y ancianos de mayor edad, en pensiones de sobrevivencia, invalidez y desempleo,
y en la cobertura de la salud. En este período, a pesar de las urgencias y
magnitud de los problemas, debe señalarse una positiva eficiencia del sistema
respecto a sus fines de emergencia originales, siendo difícil imaginar lo que
hubiera sucedido sin la existencia de esta red de protección social.
Una segunda fase ha sido la de
normalizar el funcionamiento del sistema, estableciendo el sistema de reparto o
prima escalonada, con reformas dirigidas a hacer viable su financiamiento. Debe
tenerse en cuenta que la mayor parte de estos países son de estadio demográfico
avanzado, y que por tanto vienen acumulando desventajas poblacionales y
económicas. Era por tanto, ineludible, la aplicación del concierto de medidas
consabido, respecto a la postergación de la edad de retiro, incremento de
aportes, revisión de las fórmulas de cálculo de pensiones y selectividad de los
beneficios, y así ha sucedido.
Institucionalmente, esta es
también una etapa de muchos retos, pues debe redefinirse una entidad que cumpla
los fines de seguridad social y establezca sus límites, aproximándolos a la
visión occidental. Estos límites son bastante más amplios a los que
habitualmente tienen los países latinoamericanos, pues incluyen sistemas de
protección del desempleo a través de una renta subsidiada y sistemas de
protección al ingreso, que tienen costos semejantes o mayores a los de
administración de pensiones.
En el tercer acto de este
apretado proceso. Los países de Europa Central avanzaron -Hungría desde 1993-,
República Checa, Letonia desde 1996, Kazajstan desde 1998 y Polonia y Estonia
de 1999- por el camino de la capitalización individual voluntaria, e incluso la
administración privada en el marco de sistemas de pilares múltiples. Están
también en vías, Rusia, Bulgaria, a fines de esta década, en que los proyectos
de reforma se vienen extendiendo. Es claro, sin embargo, que para estas
naciones se trata de un proceso gradual, que se desarrolla en el marco de un
problema de reforma mayor en su significación y dimensiones.
En el caso de Hungría, el
primer hito fue la presencia de fondos de pensiones a partir del ahorro
voluntario desde diciembre de 1993 (Gerencser, 1999), y su dinámico crecimiento
ha sido importante en el desempeño posterior del sistema de pensiones. Un
sistema de pilares, con administración mixta comenzó a funcionar desde 1998,
siendo la administración de los aportes al segundo pilar compartida por el
sector público y privado, en un doble fondo, de capitalización colectiva e
individual, de manera obligatoria para quienes comenzaron a trabajar en ese
año. El fondo público debe asegurar la pensión básica y el privado
complementarla. De hecho el nuevo sistema ha sido adoptado significativamente
por la población de mayores ingresos: tres cuartas partes de trabajadores con remuneraciones
en el quintil superior. Los aportes de los empleadores al sistema son de 22 por
ciento y sostienen el fondo público, mientras que un 8 por ciento de origen
laboral se destina a un aporte de 6 por ciento para quienes eligen el seguro
privado en su cuenta individual y un 2 por ciento con el tratamiento de un
fondo de seguridad intergeneracional. La estructura de los aportes se irá
además modificando progresivamente en función de las edades y como sucede en el
modelo argentino o en el uruguayo no se emiten bonos de reconocimiento, sino
más bien se establece una pensión básica con garantía del Estado, el cual
además asegura la liquidez del sistema.
En la República Checa el
parlamento aprobó en 1994 un seguro de pensiones complementario de capitalización
individual, en el que operan administradoras privadas de pensiones constituidas
por un sistema de accionariado, pero con decisiva participación del Estado como
aportante -en una escala establecida de manera gradual en términos funcionales
al salario por escalas- y como entidad que establece las reglas de competencia.
Letonia, es citado como
ejemplo de una reforma gradual (Castello, 1998). En enero de 1996 se introdujo
el primer pilar, con un sistema de cuentas individuales y la creación de
garantías de un fondo de pensión básica. En un segundo paso, legislado desde
1997, pero que entrará en operación completamente hacia el 2001, ingresa la
administración privada en el segundo pilar obligatorio, con carácter electivo
para los mayores de 50 años. Igualmente se establece el tercer pilar
voluntario, y la superintendencia que vigilará el segundo y tercer pilar.
Kazajstan ha ingresado también
al sistema multipilar desde 1998. Un aporte de 25.5 por ciento al fondo estatal
de pensiones ha sido sustituido por un 15 por ciento para este sistema y 10 por
ciento para el nuevo sistema complementario de capitalización individual, el
cual pasará a ser el único disponible para quienes ingresan a laborar. Fondos
adicionales voluntarios pueden aportarse en el tercer pilar. La legislación ha
previsto, paralelamente, una mayor edad de jubilación y mayores requerimientos
de aporte para acceder a la pensión, que se irán implementando progresivamente.
En Polonia ha comenzado a funcionar el segundo pilar obligatorio con carácter
privado en la administración y de capitalización individual. Para la elección,
los trabajadores mayores de 50 años (Kukula, 1999) permanecerán en el sistema
de reparto, mientras que los menores de 30 años deben participar tanto del
sistema de reparto como del de capitalización individual. Para la franja
intermedia, entre 30 y 50 años, la decisión es suya. En el nuevo sistema, un
aporte máximo de 45 por ciento sobre el salario se desdobla en un 36 por ciento
-obligatorio y de reparto- mientras que el 9 por ciento es para el fondo de
capitalización individual de quienes elijan esta vía. La meta es además ir
equiparando las aportaciones del empleador (usualmente el Estado) a partir de
enero 1999 hasta llegar a 23 por ciento del empleador y 22 del trabajador.
Existe además, como es de esperar, un tercer pilar de ahorro voluntario y
capitalización individual.
Estonia implementará a partir
del año 2000 también un régimen de pilares múltiples, y lo contempla así en una
ley general, cuyas especificaciones están por plantearse y debatirse.
Cabe observar, que han sido
las naciones que más prontamente se incorporaron a la nueva economía y que
tradicionalmente gozaban de salud económica relativamente más fuerte, las que
han entrado al camino de los cambios, si bien, conservadoramente. En la otra
banda, la mayor parte de países del sudeste y los del extremo oriental, se
hallan todavía en el período de implementación del ajuste del sistema de
reparto original, para darle estabilidad financiera.
La
Perspectiva
Desde extremos geográficos e
históricos lejanos, estas dos experiencias –en un proceso seguramente
impensable hace apenas dos décadas- confluyen en el diseño de sus sistemas de seguridad
social en materia de pensiones. En ambos casos, se aprecia una acelerada revisión
de los esquemas tradicionales, y una búsqueda de una alternativa intermedia que
se nutra de los beneficios de los sistemas teóricos en debate.
También en ambos casos, ha
existido una fuerte presión de circunstancias y de instituciones. Las dos
regiones han pasado -y muchos países continúan en el trance- por debacles
económicas impresionantes, y han tenido que ingresar a la disciplina de las
organizaciones financieras multinacionales. Este tránsito, en América Latina
debido sobre todo a las condiciones de la deuda exterior y en Europa Oriental a
la transformación económica y política, era probablemente inevitable, dada la
reorganización del poder mundial y la hegemonía de los centros financieros. Lo
que para nuestro caso interesa ahora, es que esta disciplina ha involucrado la
reforma privatizadora en materia de seguridad social.
Sin embargo, sería muy ligero
pensar que todo ha venido desde fuera. Las presiones del envejecimiento y de
maduración del sistema, en unos casos, la pésima administración de fondos, en
otros, o ambos a la vez, actuaron en el mismo sentido -más en estas naciones
que en las industrializadas de una propuesta de revisión de fondo. También debe
entenderse que existe un importante cambio de ritmo en la implementación de
estas experiencias. En el lado latinoamericano, porque ya se observa una
contracorriente política general hacia los esquemas económicos liberales, a
cuya dura dis ciplina se adjudica el escaso avance social de la década que
culmina. Es poco posible, por ejemplo, que ahora se implemente en algún país un
sistema privado substitutivo, siendo más posible la existencia de sistemas
paralelos, y sobre todo mixtos, como parece apuntalarse en la experiencia
mundial. En muchos países, de otra parte, las reformas deben pasar el tamiz
parlamentario, y las presiones políticas para impedirlas o amenguarlas tienen
un pero importante.
Los países de economía en
transición, muestran una razonable gradualidad. En primer lugar, como ya
señalamos, porque la reforma de pensiones afecta no solamente el cuerpo de la
seguridad social integral, con antecedentes de cobertura bastante mayores a los
latinoamericanos, sino porque el conjunto se encuentra inmerso en una reforma
económica total dirigida a crear mercados. La participación privada requiere, al
menos, de un mercado de capitales y de organismos de regulación y control
especializados, de un sistema financiero extendido y con varios agentes en
competencia, y de una cultura en la selección de alternativas. Todos estos
elementos, en grados diversos según el desarrollo nacional, estaban presentes
en Latinoamérica, pero se hallan en proceso de creación y consolidación en
Europa Central y del Este.
En el horizonte, todavía es
temprano para una conclusión definitiva. Como se sabe, reconocer las bondades
de una experiencia en seguridad social de las pensiones, lleva al menos dos
generaciones –unos cuarenta años- humanas. Chile seguirá siendo la línea de
avanzada, pero aún se encuentra a mitad de camino. A las entusiastas
apreciaciones iniciales, le han sucedido ya algunas fundadas críticas, sobre la
posibilidad de replicar o mantener una acumulación tan exigente como la que se
propone a partir de aportaciones relativamente bajas. Están también los
conflictos entre los intereses privados y el fin esencialmente protector de los
fondos, y finalmente, se ha relativizado la visión del sistema privado como
garantía o estímulo de ahorro público.
En la orilla opuesta,
principalmente por su persistencia en las naciones industriales y su probada
utilidad en la resistencia a los períodos depresivos de los ciclos económicos,
los sistemas públicos tienden a revalorarse, a pesar de sus fuertes exigencias
en materia de cotizaciones. De hecho, es difícil que en las naciones de mayor
poder actual, se desestime la solidez que los sistemas de seguridad social
brindan al “establishment” político, y estos fondos de pensiones -coexistiendo
con el ahorro privado voluntario- continuarán un buen tiempo en la vitrina,
señalando la posibilidad de un capitalismo preocupado por el bienestar social.
También parece claro, que las
reformas tendrán en el futuro la forma de los sistemas de tres pilares. O en
otras palabras, que el debate habrá de centrarse en quién administra el pilar
obligatorio, puesto que se da por sentado que el pilar mínimo de protección es
de naturaleza fiscal y el de ahorro voluntario es de naturaleza privada.
Subrayamos, el punto
neurálgico ha de ser el administrador, ni siquiera el sistema de
financiamiento. En efecto, nada impide la presencia de administraciones privadas
de sistemas de reparto o administraciones públicas de capitalización colectiva,
o de la coexistencia de ambas, como de hecho se vienen experimentando. Hasta el
momento, este debate no se resuelve, aunque la línea ecléctica del sistema
mixto parece brindar mayores garantías.
Cuando más, llama la atención
que sean los países del capitalismo avanzado los escépticos frente a la
participación privada en esta materia, mientras países del Tercer Mundo han
sido los audaces. De hecho, las recientes crisis financieras -y algunos
escándalos alrededor de ellas- actúan de manera adversa a la implantación de
una privatización generalizada y amplia. Si en algún lugar ella fuera más
recomendable debiera ser en los países industriales, que han tenido el
beneficio de economías relativamente sólidas en materia financiera, mayores
garantías en los instrumentos de renta fija y largo plazo, más amplia cobertura
del salario e institucionalidad para garantizar la continuidad de los aportes.
La preferencia que muestran es, por decirlo de alguna manera, por un primer y
segundo pilar muy extendido y de bases solidarias, y por el relego de la
justicia individual hacia el tercer pilar de ahorro voluntario, usualmente con
garantía empresarial y presencia asociada a los términos de contratación.
En los años siguientes, el
camino abierto por la experiencia chilena o por los regímenes mixtos
latinoamericanos tendrán reflejos en los países en transición y continuarán las
réplicas, en otras naciones. Pero quienes ingresaron en la “segunda ola”, sobre
terrenos más firmes, seguramente afinarán y mejorarán las estrategias de los
precursores. Esta retroalimentación será inevitable y positiva.
Pero en este punto, se acaba
el espacio de lo previsible. Esta bien que así sea. Y que recordemos que
respecto al bienestar social, lo importante sea la perdurabilidad del fin
esencial: la protección universal de los riesgos vitales de los seres humanos,
invariablemente destinada a establecer sociedades tan prósperas, como
solidarias y justas.
Bibliografía
BANCO MUNDIAL. Envejecimiento
sin Crisis. Políticas para la protección de los ancianos y la promoción del
Crecimiento. Washington, 1994.
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Baltics and Other Countries of the Former Soviet Union. Working Paper, IMF,
Washington, February 1998.
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Washington, December 1996.
CICHON, Michael, HAGEMEJER, Krzysztof and RUCK,
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ILO. Geneve, December, 1997.
GERENCSER, M. “A Survey of the Hungaryan Pension
System”. Mimeo. 1999.
KUKULA, Lidia. “La Reforma en
Polonia”. En Revista: Aportes. Año 5, No. 14. Enero 1999. Lima, Perú.
O.I.T. Memoria del Director
General. “El Seguro Social y la Protección Social”. 80 ava. Reunión. Ginebra,
1993.
VALDIVIESO, Luis M. “Macroeconomic Developments in the
Baltic, Russia and other Countries of the Former Soviet Union, 1992 - 1997”.
Ocassional Paper 175. Washington, 1998
[1] Ver sobre este punto, S.
Chand y A. Jagger, “Aging Population and Public Pension Schemes”, International
Monctary, Occasional Paper 147, Washington, december 1996.
[2] El
texto esencial para el debate, desde el punto de vista del Banco Mundial es,
sin duda “Envejecimiento sin crisis. Políticas para la protección de los
ancianos y la promoción del crecimiento”, Washington, 1994.
[3] Véase
OIT, “Memoria del Director General, “El seguro social y la protección Social”,
80ª. Reunión, Ginebra, 1993, como un resumen de la amplia literatura de estas
instituciones en el tema.
[4]
Dos textos resúmenes para la comprensión de lo sucedido y las opciones en estas
naciones, son: Marta de Castello Branco, “Pension reforms in the baltics, and
other countries of the former Soviet Union”, Working Paper, IMF, Washington,
February 1998,y Michael Cichon, Krzysztof Hagemejer and Marcus Ruck, “Social protection
and pension systems in Central and Eastern Europe”, ILO, Geneve, December 1997
